Um balanço de Nagoia sob a perspectiva brasileira: biossegurança e ABS[1]

22 December 2010

A Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) realizada em Nagoia (Japão) culminou na aprovação de dois documentos relevantes: o Protocolo Suplementar de Responsabilidade e Compensação Nagoia-Kuala Lumpur e o Protocolo Nagoia-Cali de Acesso e Repartição de Benefícios (ABS, sigla em inglês). Este artigo analisa os principais avanços e desafios relacionados a cada um desses documentos, com atenção especial nos interesses do Brasil.

O 5º Encontro das Partes (MOP 5, sigla em inglês) do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança culminou com a aprovação do Protocolo Suplementar de Responsabilidade e Compensação Nagoia-Kuala Lumpur[2]. A adoção do documento ocorreu após uma longa negociação na qual o Brasil afirmou não apoiar dispositivos que implicassem modificações na legislação nacional (a lei de biossegurança brasileira é considerada um benchmarking internacional); criassem barreiras comerciais e não-tarifárias às exportações das Partes em favorecimento das não-Partes; ou prejudicassem o desenvolvimento das micro e pequenas empresas de biotecnologia do Brasil.

A decisão sobre um instrumento para tratar da responsabilidade e compensação por danos à conservação da biodiversidade ou de seu uso sustentável estava prevista no artigo 27 do Protocolo de Cartagena. A discussão teve início em 2006, sem que se tenha decidido sobre a necessidade ou não do instrumento. Logo havia uma multiplicidade de textos e um desentendimento generalizado. De um lado, argumentava-se que os organismos vivos modificados (OVMs) eram iguais a produtos radiativos, tóxicos, venenosos e poluentes - o que não faz sentido, pois a essência do Protocolo de Cartagena é de que somente sejam liberados para consumo OVMs considerados biosseguros. De outro, alertava-se sobre as obrigações de gestão de risco pelas Partes importadoras e de que não seria possível atribuir automaticamente toda a responsabilidade por um dano ao desenvolvedor ou exportador. Também fazia parte das alegações a inexistência de casos de danos à biodiversidade até o momento.

Após muita discussão, alcançou-se um texto com regras para adoção interna por uma Parte, ou seja, recomendação de procedimentos burocráticos legais. Portanto, ao invés de definir a relação entre as Partes, o Protocolo criou obrigações e direitos a serem introduzidos na legislação nacional.

Os procedimentos mencionados acima são de grande valia para os países que ainda não implementaram um sistema de biossegurança. Este não é o caso do Brasil, país que apresenta um dos sistemas mais seguros do mundo nessa seara. Promulgada em 2005, a Lei Nº 11.105 instrumentaliza a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança e os órgãos de registro e fiscalização, isto é, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama). O Brasil conta, ademais, com o Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS), dentro do qual se situa a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), que possui 27 especialistas com título de Doutor que avaliam e atestam a biossegurança dos OVMs liberados no mercado brasileiro.

Todos os problemas foram resolvidos, à exceção de um ponto ainda preocupante: os riscos associados à manutenção da cláusula de segurança financeira no texto do Protocolo Nagoia-Kuala Lumpur. Anteriormente à MOP 5, a BRBiotec-Brasil, entidade que congrega a rede de micro e pequenas empresas de biotecnologia no Brasil e que as representa junto ao Fórum de Biotecnologia, manifestou-se claramente com relação aos efeitos negativos que a adoção de um seguro financeiro para os movimentos transfronteiriços de OVMs projetaria sobre as empresas de biotecnologia.

Mais precisamente, tal seguro criaria uma barreira de acesso a mercado, a qual separaria as empresas capitalizadas das micro e pequenas empresas. As grandes empresas multinacionais na área da biotecnologia agrícola não teriam dificuldades em atender ao requisito do seguro financeiro, pois já propuseram um acordo privado nesse sentido denominado "COMPACT". Já as micro e pequenas empresas brasileiras - até mesmo a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) - não teriam como atendê-lo.

Como não há precedente para esse seguro, tampouco para sua oferta pelas seguradoras; como se trata de produto obrigatoriamente biosseguro de acordo com as regras do Protocolo de Cartagena; e como não se conhece nem na teoria uma atividade sobre a qual esse seguro seria aplicado, quem seria o beneficiário deste ou como calcular o prêmio; restava apenas a motivação comercial para justificá-lo - logicamente, nunca verbalizada dessa forma pelas Partes que o defendiam. Seguindo a orientação oficial, a delegação brasileira acabou anuindo com a adoção da cláusula de "Segurança Financeira" no texto, mas introduziu reservas.

É preocupante como algumas Partes do Protocolo de Cartagena lutam para criar barreiras ao comércio de transgênicos voltadas especialmente para signatários do Protocolo que são exportadores (como é o caso do Brasil). Mais do que isso: bastaria que essas Partes adotassem uma decisão nacional que proibisse a importação de OVMs para ver satisfeitas suas preocupações. Como não tomam essa decisão, sua atuação acaba por produzir - inconsciente ou conscientemente - diferenciais de competitividade em favor das não-Partes do Protocolo, tais como Argentina, Canadá e Estados Unidos da América (EUA), big players do comércio internacional de grãos.

No que toca ao tema das reservas adotadas para a cláusula denominada "Segurança Financeira", é possível verificar que a declaração de "estar de acordo com a Lei Internacional", ainda que "tomando em consideração" outros aspectos do Protocolo de Cartagena, garante que acordos internacionais não venham a ser desrespeitados. Dentre estes, incluem-se os acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC) - o que é de grande interesse do Brasil.

Outra reserva com efeito sobre a competitividade das empresas é a obrigação das Partes de adotar o seguro financeiro também para não-Partes, o que impediria o seu uso como diferencial de competitividade.

Uma questão prática, que aprendemos na discussão e posterior tratamento do tema da identificação dos carregamentos de OVMs (art. 18.2a do Protocolo de Cartagena), é que as polêmicas identificadas nas negociações nem sempre encontram respaldo na burocracia dos países que as alimentam. Muitas das polêmicas se baseiam em visões parciais dos interesses dos governos representados e, por isso, algumas decisões alcançadas nas COP e COP/MOP perdem força quando devem ser internalizadas pelas capitais.

Assim, a expectativa brasileira é de que a medida do seguro financeiro não chegue a ser adotada pelas Partes que o defenderam. A única preocupação que permanece é o uso da exigência de seguro financeiro como um diferencial entre os OVMs importados e aqueles desenvolvidos e produzidos nacionalmente. No entanto, essa possibilidade também pode vir a favorecer a indústria de biotecnologia do Brasil se, após análise, for considerada legal frente aos acordos da OMC e tecnicamente factível.

No melhor dos cenários - e isso tem sido pleiteado pelas empresas brasileiras de biotecnologia -, o Congresso do país deveria fazer uma reflexão profunda com relação aos efeitos do Protocolo Suplementar Nagoia-Kuala Lumpur sobre as empresas brasileiras de micro e pequeno portes, antes de sua ratificação.

Protocolo Nagoia-Cali de ABS[3]

A participação do Brasil no tema ocorre por meio do Fórum de Biotecnologia, no qual os representantes da indústria têm demandado uma revisão imediata da legislação nacional de acesso a recursos genéticos e repartição de benefícios em face de problemas de insegurança jurídica e de sua incompatibilidade com a Política de Biotecnologia que o país tem coordenado.

Atualmente, as empresas brasileiras enfrentam um marco regulatório desproporcional a seu porte, pois 85% das empresas de biotecnologia são micro e pequenas empresas. Avalia-se que hoje o marco legal de ABS pende mais para a repartição de benefícios do que para o desenvolvimento de tecnologias e produtos, sendo assim contraproducente para ambos objetivos.

A adoção de um regime internacional não se comunica diretamente com o marco regulatório interno, mas terá influência sobre ele e, assim, influenciará a capacidade das empresas de investir e desenvolver biotecnologia no Brasil. Contudo, o novo marco internacional - que o Brasil ainda precisa ratificar para que se torne válido - trouxe uma consequência preocupante à incipiente indústria de biotecnologia brasileira. Motivados por obter um instrumento internacional para o combate à biopirataria e à exploração dos recursos genéticos de uma Parte por outra Parte sem repartição de benefícios, os países mega-diversos (como o Brasil) obtiveram um sucesso relativo a um preço muito alto.

Ainda pendente de uma análise mais profunda sobre o texto oficial a ser divulgado, ao estabelecer o direito das Partes de receber os benefícios da exploração de sua biodiversidade em outra Parte (art. 4, parágrafo 1), o Protocolo Nagoia-Cali confirmou o direito de que essa exploração seja feita na outra Parte (art. 5).

O referido Protocolo resulta em referendar na norma internacional que países como o Brasil sejam mantidos como fornecedores de matérias-primas, como são os recursos genéticos, e que a indústria de países desenvolvidos (PDs) possa continuar a desenvolver as etapas de maior valor, obtendo a geração de empregos e a apropriação da riqueza principal: a propriedade intelectual.

Por melhor que seja, o mecanismo internacional de repartição de benefícios jamais compensará as perdas decorrentes da transferência de emprego e do privilégio patentário cedido às empresas de PDs. Certamente, não se espera que empresas brasileiras busquem na biodiversidade da Suíça ou dos EUA recursos genéticos para desenvolvimento no Brasil.

O mais preocupante é que as micro e pequenas empresas brasileiras de biotecnologia já enfrentam dificuldades com a legislação nacional, tanto pelos aludidos problemas ainda não resolvidos na legislação quanto pelas regras que estabelecem condições mais ligadas à garantia da repartição de benefícios que mesmo se vislumbrados no início da pesquisa, jamais podem ser quantificados ou assegurados naquele momento. Reconhecer o direito à repartição de benefícios não precisa nem deve ser um tipo de castigo para as empresas brasileiras, tampouco o acesso à biodiversidade brasileira representa uma agressão à natureza ou à economia do país. No entanto, ainda se encontram manifestações e atitudes de instituições brasileiras que parecem comungar da equivocada filosofia de que as empresas são inimigas da natureza.

Busca-se garantir a distribuição do que não existe ainda. Transfere-se à indústria - constituída predominantemente por empresas de micro e pequeno portes - o custo de transação de acordos com grupos que podem nem ter personalidade jurídica e em condições que não permitem que a questão da repartição seja encerrada, criando uma insegurança jurídica fatal para as micro e pequenas empresas e não deixam incólumes outras empresas de maior porte.

A ratificação do Protocolo Nagoia-Cali tem o potencial de transferir a pesquisa envolvendo biodiversidade para outros países, produzindo um impacto negativo sobre as empresas que empregam biotecnologia no Brasil. Não por outra razão, essas empresas têm manifestado o desejo de que o Congresso Nacional reflita profundamente sobre o tema antes da ratificação desse Protocolo.

* Mestre em Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília (UnB) e coordenador suplente do Fórum de Biotecnologia. Desde 2004, acompanha as negociações do Protocolo de Cartagena de Biossegurança de transgênicos e da Convenção da Diversidade Biológica (CBD).

[1] As opiniões expressadas neste artigo sobre a regulamentação internacional dos transgênicos são pessoais e não refletem o ponto de vista da instituição à qual o autor está vinculado.

[2] Disponível em: .

[3] O texto oficial do Protocolo de ABS ainda não está disponível na página da Convenção da Biodiversidade. Por conseguinte, os comentários aqui feitos dizem respeito à versão não-oficial distribuída em Nagoia ao final da COP 10.

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