Política Industrial e a OMC: o caso da “Lei do Bem”

1 April 2007

A política industrial também pode auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável, ao estimular determinados comportamentos econômicos com base em considerações que vão além da mera eficiência econômica. A relação entre as iniciativas de política industrial e os acordos da OMC é permeada por certa tensão, em função das restrições impostas por estes. Isto é ilustrado pela discussão sobre o RECAP e o REPES, da qual se podem tirar alguns ensinamentos.

 

A política industrial integra o conjunto de ações governamentais destinadas a propiciar crescimento econômico e melhores padrões de vida. Ela pode ser definida como o conjunto de medidas destinadas a estimular e/ou moldar a atividade industrial ao que é considerado o melhor interesse nacional. Os instrumentos de que o governo se utiliza para esse fim são os mais diversos, mas as isenções fiscais (renúncia pela administração pública a receitas que teria o direito de recolher) figuram entre os mais utilizados.

 

A própria existência da política industrial pressupõe a aceitação da idéia de que o Estado tem papel importante a desempenhar na promoção do desenvolvimento econômico. A aceitação desta idéia, contudo, não se dá sem controvérsia. Pelo contrário, sempre existiram divergências sobre a conveniência e extensão dessa forma de intervenção do Estado[1].

 

A intensidade da intervenção governamental para promover política industrial depende, essencialmente, da visão prevalecente em um país, em determinado momento histórico, acerca dos méritos de tal política; mas isto já não é suficiente. Aos cálculos de conveniência econômicofinanceira (relação custo x benefício), somam-se considerações de natureza jurídica. Aqui, a pergunta é: a medida de política industrial que se pretende adotar é compatível com as normas do sistema multilateral de comércio (SMC) ou de outros acordos internacionais?

 

A pergunta é tão mais relevante quando se considera que o regime jurídico do comércio internacional que resultou da Rodada Uruguai (1986-1994) foi inspirado na racionalidade econômica liberal que se impunha com muita força à época, e defendia a menor interferência possível dos governos no livre fluxo de mercadorias e serviços. Assim, é apenas natural que os acordos da OMC tenham estabelecido restrições à possibilidade de promoção de política industrial, sempre que isto pudesse ter efeitos nas trocas comerciais.

 

Como a política industrial é sempre um desvio da ideologia econômica liberal, porque sua função é justamente estimular os agentes econômicos, com base em considerações outras que não as de eficiência econômica, a tomar decisões que, provavelmente, não tomariam sem essa indução, ela pode ser aproximada e, no limite, ser considerada parte integrante dos esforços de promoção de um desenvolvimento sustentável. O próprio conceito de desenvolvimento sustentável está baseado na aceitação generalizada da “proposição de que é necessário e possível intervir no processo de desenvolvimento econômico e direcioná-lo de modo a conciliar eficiência econômica, desejabilidade social e prudência ecológica” (destaque no original)[2].

 

Política industrial e desenvolvimento sustentável são inspirados pela idéia de que o crescimento econômico baseado na liberdade de iniciativa é condição necessária, mas não suficiente, para alcançar um desenvolvimento socioeconômico sustentável no longo prazo. É necessário também promover um manejo sustentável dos recursos naturais, desenvolver uma cultura exportadora e atrair investimentos para setores considerados estratégicos, para conciliar crescimento econômico com maior bem-estar social.

 

A promoção de um desenvolvimento sustentável, no que se refere a aspectos ambientais, também é influenciada pelas regras constantes dos acordos internacionais. Para citar um exemplo, o Protocolo de Quioto, ao permitir a criação de um mercado para negociação de créditos de carbono, serviu como indutor para a adoção de práticas industriais menos poluentes, que, provavelmente, não seriam as escolhas naturais na ausência desse estímulo.

 

O que se argumenta aqui é que, no que se refere às iniciativas nacionais de política industrial, sua relação com os acordos multilaterais de comércio é de tensão e não de complementaridade, como acontece no caso da proteção do meio ambiente, em que a regulação multilateral tende a servir como um indutor à adoção, localmente, de normas restritivas da liberdade econômica.

 

Assim, a política industrial tem de ser promovida levando em consideração os espaços deixados por uma regulação multilateral restritiva. Para ilustrar o argumento, recorreremos ao caso da Lei n. 11.196, de 21 de novembro de 2005, ou “Lei do Bem”, que resultou da conversão da MP 255/05, também conhecida como “MP do Bem”.

 

“Lei do Bem” e os Acordos da OMC

 

A Lei do Bem integra a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) instituída pelo Governo Federal em 2003, que consiste em um plano de ação com o objetivo de aumentar a eficiência da estrutura produtiva, da capacidade de inovação das empresas brasileiras e da expansão das exportações.

 

Essa lei é considerada uma das principais medidas de desoneração tributária do setor produtivo implementadas pelo atual governo brasileiro. Seu objetivo é corrigir distorções tributárias que oneravam as exportações brasileiras; e, conseqüentemente, possibilitar maiores investimentos e maior crescimento do setor. Para isso, instituiu regimes especiais de tributação, como o Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação (REPES) e o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras (RECAP).

 

O escopo do REPES é evitar o acúmulo de créditos e incentivar a exportação de serviços de maior valor agregado e baseados em alta tecnologia. O artigo 2° define como beneficiária do REPES a pessoa jurídica que exerça, exclusivamente, as atividades de desenvolvimento de software ou de prestação de serviços de tecnologia da informação e que, por ocasião da sua opção pelo REPES, assuma compromisso de exportação igual ou superior a 80% de sua receita bruta anual de venda de bens e serviços.

 

O RECAP, por sua vez, destina-se às pessoas jurídicas preponderantemente exportadoras, assim consideradas aquelas cuja receita bruta decorrente de exportação para o exterior, no ano-calendário imediatamente anterior à adesão ao RECAP, houver sido igual ou superior a 80% de sua receita bruta total de venda de bens e serviços, no período, e que assuma compromisso de manter esse percentual de exportação durante o período de dois anos-calendário.

 

Os benefícios concedidos são basicamente a suspensão da exigência, e posterior conversão em alíquota zero, das contribuições aos PIS/PASEP e da COFINS incidentes sobre as compras, pelas empresas beneficiárias, de bens nacionais ou importados a serem incorporados ao seu ativo imobilizado.

 

Segundo relatório do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), até o ano de 2006 o RECAP havia suspendido a cobrança do PIS e da COFINS para 980 equipamentos — o que beneficiou empresas exportadoras e estaleiros nacionais. Menos de um ano após a aprovação do RECAP, mais de 90 empresas já se encontravam habilitadas ao regime[3].

 

Claramente, o REPES e o RECAP são instrumentos de política industrial, na medida em que buscam incentivar a realização de investimentos produtivos em um setor estratégico, que é a exportação de bens e serviços de alto valor agregado. Justamente por seu potencial de aumentar a competitividade dos produtos brasileiros no mercado internacional, essas medidas foram acompanhadas de questionamentos sobre sua compatibilidade com os acordos da OMC, em especial o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC), cujo art. 3 proíbe a concessão de subsídios vinculados, de fato ou de direito, ao desempenho exportador.

 

À primeira vista, é justamente disto que se trata. Um olhar mais detido, entretanto, mostra que essas medidas são, antes de mais nada, tentativa de corrigir uma distorção existente no sistema tributário brasileiro. Essa distorção consiste em onerar as exportações brasileiras com tributos que incidem na cadeia produtiva do produto comercializado no mercado interno, quando o próprio ASMC estabelece em sua Nota de Rodapé 1 (NR1) que “(…) não serão considerados subsídios as isenções, em favor de produtos destinados à exportação, de impostos ou taxas habitualmente aplicados sobre o produtos similar quando destinado ao consumo interno, nem a remissão de tais impostos ou taxas em valor que não exceda os totais devidos ou abonados”.

 

Assim, não se trata, propriamente, de conferir uma vantagem às empresas exportadoras brasileiras em relação às suas concorrentes, mas sim retirar entraves tributários que as colocavam em uma situação de desvantagem. A explicação deste ponto e sua comprovação, no entanto, não se dão sem dificuldades, consideradas as idiossincrasias do sistema tributário brasileiro.

 

Tanto é assim, que os EUA efetivamente questionaram, no âmbito do Comitê de Subsídios da OMC, a compatibilidade do RECAP e do REPES com os acordos multilaterais assumidos pelo Brasil, em especial o ASMC[4]. Isso obrigou o Brasil a fornecer esclarecimentos e defender que tais regimes especiais não configuram subsídios à exportação, por não se enquadrarem nos requisitos dos artigos 1° e 3° do ASMC[5].

 

Vantagens da discussão

 

A par da análise técnica acerca da compatibilidade dos programas com os termos dos acordos da OMC, que exigiria análise jurídica mais detalhada que foge ao escopo deste artigo, cremos ser possível retirar alguns ensinamentos dessa discussão.

 

O primeiro é que, apesar de os acordos da OMC estabelecerem restrições legais à promoção de política industrial pelos Membros, foram deixados espaços que podem ser explorados na concepção e na implementação de medidas de estímulo ao desenvolvimento industrial e às exportações. Um desses espaços é a própria possibilidade de desoneração das exportações.

 

Este quadro normativo não pode, portanto, ser encarado como empecilho à adoção de políticas industriais. O que ele exige é um esforço adicional de análise das restrições impostas e de seu alcance real, como forma de contorná-las e evitar que questionamentos acerca de sua legalidade sejam considerados procedentes no âmbito da OMC. A análise de como essas restrições são interpretadas na jurisprudência do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC é fundamental para a correta compreensão do seu alcance.

 

Apesar de discutirem-se os méritos de medidas específicas de política industrial, não se pode incorrer na ingenuidade de considerar que elas são um instrumento ultrapassado de promoção do desenvolvimento, mesmo porque todos os países desenvolvidos adotaram, no seu processo de desenvolvimento, e continuam a adotar políticas industriais, em que pesem as restrições atualmente existentes. Tais políticas, obviamente, nem sempre são compatíveis com os acordos da OMC; do contrário, não existiriam as disputas sobre o tema no âmbito do OSC.

 

Outra questão importante é que as restrições existentes são, basicamente, as mesmas para todos os Membros e têm por objetivo colocar os agentes econômicos em condições equivalentes de competitividade no mercado internacional. Assim, distorções existentes na legislação brasileira, que penalizam as empresas aqui instaladas, não podem deixar de ser retiradas por receio de como isto será visto à luz dos acordos da OMC. O que se deve garantir é que haja uma explicação consistente da compatibilidade da medida com os termos desses acordos.

 

Isto conduz a outra constatação. A existência de restrições, no âmbito da OMC, à adoção de medidas de política industrial, em especial as relacionadas às exportações, deveria servir de estímulo para a simplificação e a racionalização do sistema tributário brasileiro, com ênfase na efetiva e incondicional desoneração das exportações. Isto eliminaria o risco de o Brasil ser questionado por medidas que, apesar de pretenderem apenas eliminar distorções que prejudicam as exportações, como é o caso do RECAP e do REPES, acabam por ter a aparência de benefícios condicionados a desempenho exportador e sujeitar o Brasil a questionamentos.

 

Em suma, a tensão que governa a relação entre os instrumentos de política industrial e as normas do SMC, em função da racionalidade econômica que prevaleceu na concepção destas, não pode ser tida como um empecilho à adoção, pelos governos, de medidas indutoras de comportamentos nos agentes econômicos tendentes a gerar crescimento econômico, aumento das exportações, dos empregos e do bemestar social. O que se faz necessário é compreender bem e testar constantemente os limites dessas restrições; e, quando necessário, trabalhar para reformá-las, de forma a ser bem sucedido no esforço de colocar as empresas brasileiras em condições eqüitativas de competição com as empresas de outros países.

 

* Rabih Ali Nasser é professor do curso de especialização e educação continuada do GVlaw, da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, e sócio de Albino Advogados Associados.

** Luciana Barboza Costa é advogada associada de Albino Advogados Associados.


[1] Além, Mendonça de Barros e Giambiagi esclarecem que “O debate sobre política industrial tem sido marcado ao longo do tempo por muita polêmica e discordância. Há várias abordagens teóricas sobre o tema que se diferenciam, em grande medida, pela prescrição de uma maior ou menor intensidade de intervenção do Estado no mercado. Por um lado, as posições menos intervencionistas defendem as ações do governo apenas para a correção das falhas de mercado; (...) Por outro lado, as abordagens mais intervencionistas defendem um papel mais ativo do Estado. Para este grupo, a política industrial pode ter um papel fundamental na construção de vantagens comparativas que são analisadas de um ponto de vista dinâmico.” V. ALEM, A. C.; MENDONÇA DE BARROS, J. R.; GIAMBIAGI, F. “Bases para uma política industrial moderna”. In: INAE — Instituto Nacional de Altos Estudos, Estudos e Pesquisas, n. 22, XV Fórum Nacional, Rio de Janeiro, maio 2002.

[2] ROMEIRO, A. R. “Desenvolvimento sustentável e mudança institucional: notas preliminares”.

Disponível em: <http://www.uff.br/cpgeconomia/v1n1/ademar.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2007.

[3] MDIC. Relatório de prestação de contas do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior — 2003/2006. Brasília: 2006. Disponível em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivo/ascom/imprensa/RelatorioMDIC 2003_2006.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2007.

[4] OMC. Questions from the United States Regarding the New and Full Notification of Brazil. G/SCM/Q2/BRA/15. 02 maio 2006. Disponível em <http://docsonline.wto.org>. Acesso em: 14 abr. 2007.

[5] OMC. Replies to Questions from the United States Regarding the New and Full Notification of Brazil. G/SCM/Q2/BRA/16. 27 set. 2006. Disponível em <http://docsonline.wto.org>. Acesso em: 14 abr. 2007.

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