Os Paradoxos e as Contradições do Comércio Internacional

17 September 2006

Paradoxo I

 

O comércio internacional prospera, mas as negociações estão paralisadas.

 

A primeira demonstração dramática disto foi a violenta e caótica Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC), em Seattle, ocorrida em 1999, na véspera de um ano em que o comércio internacional cresceu mais de 13% em volume, um dos melhores resultados da história.

 

O crescimento praticamente ininterrupto do comércio internacional tem coincidido, desde então, com preços melhores para produtos primários decorrentes da “explosão das commodities” - o que melhorou significativamente os termos de troca para muitos países. A maior parte deste processo foi conduzida pelo vigoroso crescimento econômico da China e de outros países asiáticos, ao mesmo tempo em que a gigantesca economia dos Estados Unidos da América (EUA) permanece como motor da demanda adicional de importações em escala global.

 

Sempre nos foi ensinado que crescimento econômico, expansão do comércio e recuperação de preços eram as três variáveis essenciais que proporcionariam um clima propício para as negociações comerciais. Mas, então, como explicar a atual paralisia das duas iniciativas mais ambiciosas surgidas em mais de uma década: a Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) e a Rodada Doha?

 

Parte da resposta é que o crescimento econômico – e o concomitante aumento na demanda de importações – não é suficiente para garantir o sucesso se os obstáculos para os acordos têm natureza mais política do que econômica. Isto fica evidente nos dias atuais com a influência exercida pelo setor agrícola, o qual não pode ser considerado um peso-pesado na economia de muitos países, mas possui considerável força política.

 

Paradoxo II

 

A OMC desempenha melhor suas funções como um tribunal do que como um fórum de negociações.

 

Esta percepção, embora correta, não foi planejada por aqueles que defenderam, com êxito, a transformação do Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas (GATT, sigla em inglês) em OMC nos estágios finais da Rodada Uruguai. De fato, os autores europeus e canadenses desta proposta pretendiam fortalecer o sistema de comércio multilateral com a criação de uma organização que servisse como um fórum permanente de negociações e, assim, tornasse desnecessária a realização de rodadas de negociação comerciais a cada cinco ou dez anos.

 

No começo, isso pareceu funcionar. Logo após a entrada em vigor da OMC, em 1995, os Membros adotaram o Acordo sobre Tecnologia da Informação - por meio do qual um número significante de países se comprometeu com a liberalização comercial referente a produtos eletrônicos - e outros acordos sobre serviços básicos de telecomunicações e financeiros. Com essas ações, a Representante Comercial dos EUA na época, Charlene Barshefsky, declarou, em 1997, que os EUA haviam alcançado todos os seus objetivos e, desta forma, não mais contemplavam a necessidade de uma nova rodada de negociações.

 

As Comunidades Européias (CE), contudo, sugeriram a realização de uma ampla “rodada do milênio”, que – com o auxílio, em parte, da reação mundial aos ataques terroristas de 11 de setembro – foi lançada em Doha em 2001. O empreendimento foi renomeado como a “rodada do desenvolvimento”, em um movimento para convencer os países mais pobres e criar a percepção, na opinião pública, de que uma iniciativa que geraria desconfiança nos países em desenvolvimento (PEDs) poderia ser, de fato, benéfica para eles.

 

Os países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs), em particular, encontravam-se relutantes com relação ao risco de enfrentarem novas demandas de liberalização em um momento no qual ainda realizavam grandes esforços para implementar os compromissos da Rodada Uruguai. Eles também sentiam que teriam pouco ou nenhum ganho devido às limitações de sua capacidade de oferta.

 

Além disso, os PEDs consideravam ser desnecessário o estabelecimento de uma nova rodada de negociações para obtenção de avanços em áreas nas quais eles possuíam capacidade de oferta, como agricultura e serviços prestados por trabalhadores temporários. Acima de tudo, os acordos mais relevantes da OMC já estabeleciam que novas negociações deveriam ser iniciadas em 2000, para aprofundar os modestos resultados alcançados durante a Rodada Uruguai.

 

Desde o começo, portanto, os PEDs sentiram que a solicitação das CE de iniciar uma nova rodada de negociações tinha como objetivo, de fato, complicar a agenda já existente para agricultura, quer fosse para ganhar tempo ou, no pior dos casos, para fazer com que os PEDs pagassem uma segunda vez por concessões já compensadas durante a Rodada Uruguai.

 

Dez anos após a criação da OMC, nós não podemos evitar a conclusão de que, ao contrário da intenção pretendida por seus fundadores, o organismo global funciona muito mais como um tribunal do que como um fórum permanente de negociações. Na realidade, seu sistema de solução de controvérsias provou-se capaz de proferir decisões definitivas que se mostraram, até o momento, mais relevantes do que as próprias negociações.

 

A incapacidade da OMC de tornar-se um fórum eficiente de negociações deve-se essencialmente a problemas enfrentados por quase todos os países industrializados com a liberalização do comércio no setor agrícola. O impasse persistente nas negociações, o qual afeta não somente a agricultura, mas também antidumping e outras áreas, estimula os países a recorrerem ao sistema de solução de controvérsias numa tentativa de mitigar a resistência daqueles que bloqueiam as negociações. Isto não ocorre sem riscos: há preocupações legítimas de que o estabelecimento de painéis com características judiciais para solucionar questões que, normalmente, deveriam ser resolvidas em negociações entre dois estados soberanos poderia, no fim, resultar em séria crise da organização.

 

Paradoxo III

 

Ao contrário das expectativas iniciais de muitos, a OMC – já chamada de “Assembléia Constituinte” da globalização por Renato Ruggiero – não conseguiu incluir os chamados “novos temas”, necessários para a integração profunda da economia global, que incluem as implicações para o comércio de investimentos, concorrência e padrões trabalhistas e ambientais.

 

Quando da Rodada Uruguai, os especialistas em comércio dos países desenvolvidos insistiram que, para todos os propósitos práticos, as possibilidades de liberalização comercial relativas a medidas fronteiriças, como tarifas e restrições quantitativas, tinham sido esgotadas. Desta forma, defenderam a mudança de enfoque para a adoção de normas universais com o objetivo de impedir que regras e modelos diferentes criassem distorções que favorecessem a posição relativamente competitiva de certos países na concorrência do comércio internacional.

 

Seguindo essa lógica, a Rodada Uruguai trouxe as discussões sobre serviços, aspectos de direitos sobre propriedade intelectual relacionados ao comércio (TRIPS, sigla em inglês do acordo) e medidas de investimentos relacionadas ao comércio (TRIMS, sigla em inglês do acordo) para o âmbito do sistema do comércio multilateral. Os tratados sobre os direitos de propriedade intelectual e investimento continuam a gerar sérias preocupações, que têm contribuído para a forte oposição popular contra a globalização e a OMC. O TRIPS mostrouse um grande desastre de relações públicas, devido a seu impacto em acesso a medicamentos baratos, para combater a AIDS e outras doenças que afetam os países pobres, particularmente na África.

 

O conflito Norte-Sul aumentou ao longo da primeira década de existência da OMC. Os países desenvolvidos não foram capazes de inspirar a confiança necessária entre os PEDs para empreender negociações sobre diversas questões relativas à integração profunda. Além disso, diversas tentativas de incluir-se na agenda de negociações temas como padrões trabalhistas, investimentos, concorrência e transparência nas compras governamentais foram abandonadas.

 

O resultado irônico é que uma instituição originalmente concebida para lidar com uma integração profunda foi forçada a tornar-se restrita aos “negócios inacabados” das Rodadas Tóquio e Uruguai: agricultura; picos e escaladas tarifários; produtos sensíveis; abuso de medidas antidumping; e a tarefa excessivamente adiada de fortalecer as disposições sobre tratamento especial e diferenciado para os PEDs.

 

O desafio atual

 

Por que esses negócios inacabados têm se mostrado tão controvertidos? O problema é que essas questões formam o que se poderia chamar de “núcleo duro” do protecionismo, defendido com unhas e dentes por grupos de pressão agrícolas, nos EUA e CE, ou por “lobistas” que buscam medidas antidumping para proteger suas indústrias. O comércio de têxteis e vestuário é ilustrativo quanto a esta questão: desde o fim das quotas, em 2005, o crescimento da competitividade da China tem sido contido por meio de acordos “voluntários” de restrição de suas exportações, ou, em outras palavras, instrumentos de comércio “administrado”.

 

O tão celebrado êxito do GATT quanto à redução ou eliminação de barreiras comerciais, particularmente com referência a produtos industriais, deve-se amplamente às decisões européia e estadunidense de isolar as questões mais polêmicas, como agricultura e têxteis, do processo. Isto permitiu que as duas grandes potências comerciais se protegessem contra a ofensiva dos países asiáticos nos setores de produtos têxteis e de vestuário, enquanto continuavam a subsidiar seus setores agrícolas. Sob estas condições, o sistema funcionou perfeitamente. O desafio é saber se o sistema continuará a funcionar quando a solução dos problemas acumulados ao longo das últimas décadas não puder mais ser adiada.

 

Os perigos da regionalização assimétrica

 

O ritmo relativamente lento e o escopo limitado das negociações da OMC têm levado à erosão do sistema multilateral e à proliferação dos acordos bilaterais e regionais sobre comércio, investimentos e demais questões. Com poucas exceções, estes tratados não criaram, contudo, “verdadeiras” áreas de livre comércio, uma vez que não eliminaram tarifas e outras barreiras sobre “substancialmente todo o comércio” entre as partes, segundo as exigências do Artigo XXIV.8(b) do GATT. Além disso, acordos regionais, freqüentemente, criam impedimentos adicionais, como regras de origem diversificadas, as quais aumentam, em vez de diminuir, as barreiras ao comércio.

 

De forma ainda mais grave, de acordo com seu aparente objetivo de criar os “elementos de construção” para a total liberalização de todo o comércio, os acordos regionais enfraquecem os princípios básicos do sistema multilateral de comércio: não discriminação e tratamento da nação mais favorecida (MFN, sigla em inglês).

 

Acordos de comércio regionais podem ser justificados, caso sejam firmados entre PEDs em estágios de desenvolvimento similares, com vista a superar as limitações dos mercados nacionais com a finalidade de lhes permitir que se preparem melhor para a competição global.

 

Infelizmente, a integração segundo este modelo – tal como a ocorrida no Grupo Andino ou no Mercosul – parece ter perdido o fôlego. Em vez disso, os últimos anos testemunharam mais acordos preferenciais entre países desenvolvidos e economias em desenvolvimento mais fracas, conforme ficou evidenciado pelo acordo que criou a Área de Livre Comércio da América Central (CAFTA, sigla em inglês) e outros assinados pelos EUA desde 1995. Esses acordos agravaram as assimetrias existentes, ao conceder a Washington uma oportunidade para demandar de seus parceiros, que são significativamente menores, concessões que vão além daquelas exigidas pela OMC em áreas como serviços, propriedade intelectual e investimentos. A compensação consiste em acesso a mercado ampliado e preferencial, que discrimina terceiros. Além disso, estes acordos geralmente não englobam áreas sensíveis, como subsídios agrícolas, antidumping e outros pontos polêmicos da Rodada Doha.

 

Um relatório recentemente divulgado pelo Banco Mundial desaconselhou os PEDs a assinarem acordos de livre comércio com parceiros muito mais poderosos, porque exigem legislação complexa e instituições dispendiosas, que não levam em conta suas necessidades de desenvolvimento ou capacidade de execução das obrigações.

 

A última década demonstrou, de forma efetiva, que, em muitos casos, acordos assimétricos criam oportunidades para indústrias montadoras, as quais aumentam exportações e emprego industrial, mas possuem apenas efeitos modestos na agregação de valor às manufaturas ou na aceleração do crescimento econômico.

 

O contexto político da fase final da Rodada Doha

 

Embora todos concordem que o Diretor Geral da OMC, Pascal Lamy, possua credenciais políticas impecáveis e habilidades formidáveis para negociação, ele poderá não ser capaz de igualar o sucesso de Peter Sutherland ao levar as negociações paralisadas a um desfecho positivo, devido às consideráveis diferenças entre a situação atual e o fim da Rodada Uruguai.

 

Em primeiro lugar, quando Peter Sutherland assumiu a direção do sistema de comércio multilateral, seu antecessor, Arthur Dunkel, já havia redigido uma volumosa e completa minuta do acordo, a qual continha todos os elementos básicos para a conclusão da rodada. Nada semelhante a isso existe, no momento, em relação à Rodada Doha, na qual não existe consenso nem mesmo acerca das modalidades de negociação para as questões principais.

 

Em segundo lugar, os anos subseqüentes à queda do muro de Berlim e à desintegração da União Soviética marcaram a apoteose da globalização político-econômica; quando a fundação da OMC foi saudada como o início de uma nova era.

 

Onze anos mais tarde, este período de inocência e ilusões acabou. Os ataques terroristas assinalaram o retorno a violência e militarização da diplomacia. As sucessivas crises monetárias e financeiras ocorridas desde 1995 mostraram os limites da liberalização financeira e comercial. Além disso, a ascensão irresistível da China tem esfriado os anseios por abertura comercial em muitas partes do mundo.

 

Desta forma, torna-se muito fácil chegar à conclusão de que boa parte das oportunidades menos complexas de liberalização foram esgotadas, e as condições vigentes dificilmente conduzirão a um resultado ambicioso nas negociações.

 

Conclusões e Perspectivas

 

À luz de todos esses fatores, é difícil imaginar como a Rodada Doha poderá cumprir sua promessa de transformar o sistema de comércio multilateral em favor do desenvolvimento, por meio da correção de injustiças e desequilíbrios. Não obstante, também é improvável que uma conclusão modesta das atuais negociações seja um golpe mortal no sistema multilateral de comércio.

 

Em vez da predominância exclusiva de qualquer modelo possível – uma super-OMC com o objetivo de aprofundar a integração, a fragmentação do sistema multilateral de comércio em numerosos acordos bilaterais e regionais ou um sistema dominado pelo comércio “administrado” – , nós provavelmente testemunharemos a continuidade da sua difícil co-existência com o tradicional sistema multilateral de comércio em constante alternância entre colaboração e tensão.

 

A atual crise nas negociações é conseqüência da insuficiência de vontade política para enfrentar as questões pendentes das rodadas anteriores. O desafio que nós enfrentamos nos dias de hoje é este: ou nós confrontamos as contínuas injustiças e desequilíbrios do sistema, ou nós estaremos condenados a uma crise permanente de sua capacidade de encontrar soluções por meio de negociações justas e equilibradas.

 

* Rubens Ricupero é diretor da Faculdade de Economia da Fundação Armando Álvares Penteado (FAAP), de São Paulo, e ex-Secretário Geral da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD).

 

Artigo publicado originalmente em Bridges between trade and sustainable development, v. 10, n. 5, aug. 2006.

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18 September 2006
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