O que fazer com os subsídios energéticos?

10 June 2015

De acordo com o World Energy Outlook de 2011, a média anual dos subsídios à produção e ao consumo de combustíveis fósseis no mundo oscila entre US$ 400 e US$ 600 bilhões. Os subsídios à energia renovável, por sua vez, chegaram a US$ 66 bilhões em 2010, com a previsão de que atinjam US$ 250 bilhões em 2035.

 

No âmbito nacional, os subsídios energéticos são justificados sob o argumento de que promovem a inovação, geram empregos e crescimento econômico, além de segurança energética. Existe, ainda, o argumento de que tais políticas promovem objetivos ambientais e sociais. Contudo, a efetividade dos subsídios na consecução desses objetivos tem constituído alvo de críticas, inclusive na seara comercial.

 

A forma e as condições para a concessão de subsídios são reguladas pelo Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (SMC) da Organização Mundial do Comércio (OMC). A ênfase desse Acordo, entretanto, incide sobre os danos aos concorrentes e possíveis restrições comerciais.

 

Em contraste, este artigo analisa as perspectivas de que o referido Acordo discipline os subsídios responsáveis por danos ao meio ambiente no nível global. Com esse fim, o aprimoramento das regras sobre subsídios energéticos será pensado a partir de geometrias variadas, sejam elas multilaterais, regionais ou unilaterais.

 

Subsídios energéticos: uma perspectiva climática

Atualmente, o setor energético gera dois terços das emissões globais de gases-estufa. Estatísticas apresentadas pela Agência Internacional de Energia (IEA, sigla em inglês)[1] mostram que os combustíveis fósseis, que equivalem a 80% do consumo global de energia, representam a principal fonte dessas emissões. A IEA calcula que, se os subsídios aos combustíveis fósseis fossem eliminados até 2020, a demanda mundial de energia primária cairia 5% e as emissões de dióxido de carbono, 5,8%. 

 

Todos – ou quase todos – os subsídios aos combustíveis fósseis produzem danos ao meio ambiente, pois estimulam a produção e o consumo excessivo desse tipo de fonte energética. Nesse sentido, tais subsídios sempre implicam uma distorção ao mercado e uma pressão adicional sobre o patrimônio global do meio ambiente. Quando os governos não exigem dos produtores a internalização do gasto ambiental derivado de suas emissões, estamos diante de uma falha de mercado.

 

Subsídios energéticos na OMC

O setor energético costuma ser uma das áreas de maior intervenção governamental. Nessa área, os subsídios são dirigidos a diversos tipos de energia, como biocombustíveis, combustíveis fósseis e energia nuclear, eólica ou solar. Os efeitos de políticas desse tipo sobre o comércio são complexos.

 

A distorção ao mercado provocada pelos subsídios aos combustíveis fósseis varia da alteração do preço doméstico da energia convencional à distorção do preço de venda de produtos de alto consumo energético no mercado internacional.

 

Por outro lado, os subsídios que buscam igualar as condições entre as energias renováveis e os altamente subsidiados combustíveis fósseis podem ser considerados como uma medida corretiva de mercado. O aumento dos subsídios às energias limpas e fósseis, entretanto, provoca distorções adicionais ao mercado e um aumento nos custos gerados pela produção excessiva.

 

Os subsídios energéticos típicos são outorgados como gastos fiscais, gastos diretos, políticas de preços diferenciados, políticas de crédito favoráveis e auxílios públicos a pesquisa e desenvolvimento (P&D). Muitas vezes, seu alcance supera a definição oficial de subsídio adotada pelo Acordo sobre SMC da OMC.

 

O referido Acordo estabelece que o subsídio é uma contribuição financeira concedida por um governo ou organismo público dentro do território de um Estado membro, com o objetivo de beneficiar um agente econômico. Três categorias de subsídios são encontradas no texto: permitidos, recorríveis e proibidos. Sempre que a economia puder suportar a concessão do subsídio e não existirem distorções ao mercado, o auxílio é permitido. Disciplinas específicas existem apenas para subsídios estatais outorgados a uma empresa, indústria ou setor, ou a determinada região.

 

Um "subsídio específico" poderia ser objeto de disputas multilaterais ou medidas compensatórias; e “recorrível" caso implique danos ao sistema econômico de um Estado membro. As medidas compensatórias são limitadas às importações: buscam neutralizar os efeitos adversos de subsídios estrangeiros. Finalmente, estão proibidos os subsídios à exportação ou ao uso de conteúdo local.   

 

Intervenções governamentais no setor energético

 

Em geral, os subsídios mais comuns à produção de combustíveis fósseis enquadram-se nas disposições de "subsídio específico" do Acordo sobre SMC. Por isso, medidas compensatórias poderiam ser adotadas por membros afetados.

 

O Acordo também pode impactar o atual padrão de concessão de subsídios às energias limpas. Por exemplo, práticas como o apoio a P&D, políticas diferenciadas de crédito e a transferência direta de recursos compõem a definição de subsídio adotada pela OMC. Dessa maneira, várias dessas políticas poderiam motivar medidas compensatórias caso sejam direcionadas a uma indústria específica. Alguns subsídios, ligados a demandas de conteúdo local, já foram questionados com êxito na OMC. Exemplo é encontrado no programa de tarifas reguladas (FIT, sigla em inglês) para energias renováveis, da província canadense de Ontario[2].

 

Os fundos para estímulo à inovação na diversificação de fontes, armazenamento, transmissão, conservação e eficiência energética estão mais alinhados com a definição de subsídio. Tais intervenções ajudam a superar as barreiras à entrada em um mercado cujos integrantes existentes externalizam seus custos ambientais e aqueles que ingressam internalizam mais esses custos. A maioria dos programas está à disposição de qualquer empresa comercial que queira melhorar suas instalações, de modo que não são específicos e tampouco estão sujeitos às normas do Acordo sobre SMC.

 

Uma porção considerável desses gastos também está disponível para usuários residenciais. Em geral, considera-se que os auxílios estatais para uso residencial têm um propósito social: destinam-se, por exemplo, a ajudar lares de renda baixa ou média a reduzir o valor de suas contas de luz.

 

Da mesma maneira, o apoio a P&D para a produção, armazenamento e distribuição de energias renováveis está sujeito à normativa do Acordo sobre SMC apenas quando é específico. Tecnologias complexas (como o combustível de hidrogênio), por envolverem a cooperação entre diversos setores industriais, poderiam receber subsídios sem que outros países questionassem, com êxito, tal política no âmbito da OMC. Por outro lado, destinar recursos a P&D com vistas a melhorar a eficiência de painéis fotovoltaicos poderia constituir um subsídio a uma indústria específica, composta pelos fabricantes dos painéis solares. Queixas em Genebra, nesse caso, avançariam com maior facilidade.

 

A concessão de empréstimos subsidiados ou as garantias de financiamento para lançar novos bens ambientais no mercado são enquadradas, via de regra, na definição de subsídios do Acordo sobre SMC. Os auxílios a P&D serão considerados compensatórios dependendo de sua especificidade e seu efeito econômico sobre outros países. No caso dos Estados Unidos, empréstimos ou garantias de empréstimo para apoiar a produção de componentes como as baterias da empresa Tesla ou os painéis solares das empresas Sunpowere Solyndra seriam provavelmente considerados específicos. Em alguns casos, o auxílio estaria relacionado a vantagens na exportação dos produtos ou à aquisição de determinada porcentagem de conteúdo local – práticas proibidas segundo as regras da OMC.

 

Por outro lado, créditos concedidos a projetos destinados à melhoria da infraestrutura ou à redução de emissões podem escapar à definição de subsídio do Acordo sobre SMC. Para tanto, basta que os recursos provenham de programas baseados em princípios gerais, sem privilégios a setores específicos da economia. Tanto nos Estados Unidos quanto na União Europeia (UE) essa estratégia é comum.

 

Finalmente, os países produtores de energia costumam implementar políticas de preços diferenciados. Seu objetivo é oferecer energia a um custo mais baixo para os usuários no interior do Estado, ao mesmo tempo em que mantém um preço mais elevado para a energia exportada. Tais medidas beneficiam residências e indústrias. Ainda assim, o Acordo sobre SMC não aborda essas políticas de maneira explícita.

 

Disputas sobre comércio de energia

 

Entre 2010 e 2014, 45 membros alertaram a OMC sobre medidas compensatórias aplicadas a produtos ou insumos energéticos. Essas reclamações estão relacionadas tanto aos combustíveis fósseis quanto às energias renováveis. Da mesma maneira, entre 2012 e 2014, 87 membros denunciaram medidas antidumping em produtos ou insumos energéticos. China, Estados Unidos e UE são os principais atores quando se trata de medidas corretivas no setor energético.

 

Nos últimos anos, um número crescente de disputas na OMC inclui temas energéticos, sobretudo energia eólica e solar. Muitas das controvérsias envolvem a interpretação de normas do Acordo sobre SMC e do Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comércio (TRIMS, sigla em inglês). O padrão não surpreende, tendo em vista o aumento acentuado do apoio estatal à energia eólica e solar desde 2010.

 

Entre os temas mais polêmicos estão os requisitos de conteúdo local, que envolvem normas do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) de 1994, do Acordo de TRIMS e do Acordo sobre SMC. Na maioria dos casos, porém, as Partes chegaram a uma conciliação antes do estabelecimento de um painel.

 

Devido às inúmeras questões pendentes e à diversidade de interpretações, há quem argumente que a incerteza quanto à forma com que os subsídios às energias limpas devem ser abordados na OMC constitui, em si, uma restrição a tais políticas[3].

 

Caminhos a seguir

 

As regras do Acordo sobre SMC compreendem uma série de subsídios à produção e ao consumo de combustíveis fósseis, desde que estes sejam específicos. Não raramente, comprovar efeitos negativos ou a especificidade dessas políticas é difícil. Além disso, o Acordo não trata de maneira adequada das políticas estatais de transferência de mercado, como os preços diferenciados. Da mesma maneira, grande parte das medidas de apoio às energias limpas entram no âmbito de aplicação do Acordo sobre SMC, com destaque para os programas que fomentam a aquisição de conteúdo nacional.   

 

Uma das complicações das regras gerais dos subsídios ao setor energético é seu potencial efeito cascata. Por exemplo, os efeitos de políticas estatais de apoio sobre as cadeias globais de valor podem ser consideráveis. Ao mesmo tempo, sua mensuração é um desafio. As normas do Acordo sobre SMC que tratam de especificidade geográfica falham em abordar tal realidade, dado que apenas os subsídios nacionais são ali regulados.

 

À luz dos desafios ambientais, econômicos e políticos contemporâneos, diversos autores propuseram caminhos para que as normas atuais sejam repensadas. A pressão por uma reforma foi intensificada após o caso envolvendo o já referido programa de tarifas reguladas de Ontario. A maioria das propostas reivindica a flexibilização dos subsídios às energias limpas. Existe certo interesse, porém, em lidar com as principais falhas do Acordo sobre SMC na regulamentação dos subsídios aos combustíveis fósseis. O problema dos preços diferenciados também foi incluído nas negociações da Rodada Doha da OMC. Nesse contexto, os Estados Unidos e a UE propuseram ampliar a lista de subsídios proibidos no Acordo sobre SMC – ideia que não obteve a aprovação da totalidade dos membros da OMC.

 

Alguns autores sugerem a reintrodução de um parágrafo a respeito de exceções aos subsídios recorríveis no Acordo sobre SMC. Tais exceções seriam moldadas segundo a linguagem do Artigo XX do GATT ou iriam além e permitiriam subsídios que ajudassem a salvaguardar bens públicos globais. Outros argumentam que os subsídios não recorríveis devem incluir políticas previstas no Protocolo de Quioto. A implementação de tal sugestão, entretanto, dependeria das decisões tomadas na Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) de Paris, programada para finais de 2015.

 

Outra opção seria a introdução de uma moratória para os subsídios às energias renováveis. Robert Howse[4], por exemplo, defende que as isenções sejam condicionadas à remoção de qualquer elemento discriminatório, como a exigência de conteúdo local. Um dos desafios dessa abordagem seria a definição do conceito de "energia limpa", dado que o impacto de determinada fonte de energia sobre o meio ambiente depende de uma série de circunstâncias específicas.

 

Enfoques setoriais

Pesquisadores do International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD, sigla em inglês) propuseram um novo Acordo Comercial de Energia Sustentável (SETA, sigla em inglês). Segundo Matthew Kennedy[5], o SETA incluiria normas específicas, voltadas a esclarecer, aumentar ou diminuir as obrigações energéticas do Acordo sobre SMC. Esse Acordo ofereceria, ainda, uma classificação detalhada sobre a geração, produção e fornecimento de equipamentos e serviços de energia limpa sujeitos a normas sobre subsídios. Outra possibilidade aberta pelo SETA seria a ampliação dos tipos de subsídios proibidos dentro do Acordo sobre SMC. Finalmente, a concessão de imunidade a certos tipos de subsídios às energias limpas poderia ser adicionada ao texto.

 

Algumas das opções descritas acima também poderiam ser adotadas no marco de trabalho do Acordo sobre Bens Ambientais. Desde o seu início, as negociações concentraram-se na eliminação de tarifas para uma longa lista de produtos ambientais, como aqueles relacionados a energias limpas e renováveis e à eficiência energética. Alguns participantes das tratativas defenderam a inclusão das barreiras não tarifárias e dos serviços ambientais nas discussões. Por fim, ainda não é certo se o Acordo abordará medidas corretivas de comércio no setor de energias limpas.

 

Esforços multilaterais, unilaterais ou regionais?

A vantagem do enfoque multilateral é a definição de regras unificadas e de um espaço capaz de monitorar a implementação, debater reformas e tomar decisões vinculantes. O clima político, porém, afasta a possibilidade de um acordo multilateral. Se houver um consenso na OMC ou nas negociações climáticas das Nações Unidas, é provável que ele seja débil.

 

Regionalmente, a efetividade de qualquer avanço nas regras sobre subsídios seria diluída pelo risco de um "efeito carona" e de discordâncias quanto à escolha do foro. Dependendo das Partes envolvidas no acordo, as consequências da solução regional seriam limitadas.

 

Nesse sentido, os acordos megarregionais poderiam constituir um locus importante de promoção de novos enfoques sobre energia e subsídios energéticos. Com efeito, as negociações da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) dedicaram um importante espaço aos temas energéticos. Um documento não oficial publicado pelo Huffington Post em 2014 mostra que o rascunho do capítulo sobre "Energia e matérias primas" da TTIP inclui diversas disposições a respeito dos subsídios energéticos. Em especial, o texto prevê a eliminação dos preços diferenciados e das restrições às exportações. Diplomatas da UE confirmaram que a promoção às energias renováveis ocupará um papel central nas negociações energéticas da parceria.

 

Enquanto isso, diversos membros do G-20 assumiram o compromisso unilateral de eliminar gradualmente os subsídios aos combustíveis fósseis. Um avanço na dimensão regional contribuiria para que tal decisão ganhasse peso, independentemente das possíveis reformas ao Acordo sobre SMC da OMC ou em outro fórum. Por outro lado, a internalização dos custos climáticos e de outras distorções ambientais pode ser afetada pela definição das disciplinas sobre os subsídios internacionais dentro ou fora da OMC. As normas encontradas atualmente no sistema multilateral de comércio permitem a inclusão de alguns subsídios sob a perspectiva climática. Os limites para esse exercício dependerão, entre outras coisas, da capacidade de construção de um marco de trabalho mais coerente.

 

Será necessário algum tempo, no entanto, antes que qualquer uma dessas potenciais estratégias se concretize. Diante da falta de vontade política para avançar nas esferas regionais e multilaterais, um bom primeiro passo seria a intensificação dos esforços unilaterais para erradicar os subsídios aos combustíveis fósseis.

 

* Ilaria Espa é pesquisadora no World Trade Institute. Integra o grupo de especialistas sobre disciplinas internacionais em matéria de subsídios da Iniciativa E15.

** Sonia Rolland é acadêmica em Direito na Universidade de Northeastern. Integra o grupo de especialistas sobre disciplinas internacionais em matéria de subsídios da Iniciativa E15.




[1] Disponível em: <http://bit.ly/1QaddTv>.

[3] Rubini, L. Ain’t wastin’ time no more: subsidies for renewable energy, the SCM agreement, policy space, and law reform. In: Journal of International Economic Law, vol. 15, n. 2, 2012, pp. 525-79. Disponível em: <http://bit.ly/1FK2lVU>.

[4] Ver: Howse, Robert. Climate Mitigation Subsidies and the WTO Legal Framework: A Policy Analysis. In: Trade, Investment and Climate Change Series. IISD, mai. 2010. Disponível em: <http://bit.ly/1ttuBmO>.

[5] Ver: Kennedy, Matthew. Legal Options for a Sustainable Energy Trade Agreement. ICTSD Global Platform on Climate Change, Trade and Sustainable Energy. Genebra: ICTSD, 2012. Disponível em: <http://bit.ly/1FwD0ed>.

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