Governança do comércio internacional para a economia verde

15 April 2011

Este artigo sobre governança do comércio internacional para a economia verde é o primeiro de uma série de artigos que explorarão temas relacionados ao comércio na trajetória rumo à conferência Rio+20, a ser realizada em 2012. Nesse contexto, Ricardo Meléndez-Ortiz, chefe-executivo do International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), reflete sobre os meios e os limites do sistema de comércio internacional para oferecer soluções voltadas à sustentabilidade.
 
Em sua formulação mais simples, a “economia verde” refere-se à economia em nome da sustentabilidade: um sistema de interações entre mercados, fatores ambientais e políticas sociais que conferem sustentação à subsistência e liberdade humana ao longo de gerações.
 
A sustentabilidade amplia o estudo da economia, colocando-a além da ideia de que a utilidade é suficiente para explicar o comportamento individual e de que algumas leis “naturais” governam o intercâmbio de mercado. A sustentabilidade demanda uma reformulação da economia na direção proposta por Amartya Sen, unindo a economia moderna e as bases da filosofia moral do bem-estar. Portanto, esse conceito resulta na fusão da economia à realidade atual dos recursos naturais; ao mercado global em rápido processo de integração; e ao ritmo desnorteador da inovação tecnológica.
 
Se a economia pretende “compreender, explicar e prever o comportamento humano” a fim de informar “prognóstico e política” a serviço da sustentabilidade, trabalhar com conceitos do pensamento econômico clássico pode não oferecer os instrumentos de que precisamos agora[1]. O desenvolvimento sustentável exige que os atores econômicos sejam guiados por uma meta aristotélica “quase divina”, e não pelo “bem do homem”. Nas palavras de Adam Smith, bons cidadãos promovem “o bem-estar de toda a sociedade”. Atualmente, essas metas também se referem a um imperativo intergeracional[2].
 
Nós precisamos garantir que os arranjos institucionais e as “decisões não prejudiquem os prospectos para manter ou aprimorar os padrões de vida futuros”[3]. Ademais, por meio da captação das externalidades negativas de nosso uso dos recursos naturais, os “nossos sistemas econômicos [deveriam] ser administrados de modo que pudéssemos viver dos dividendos”. Nós precisamos distinguir “sobrevivência, que requer bem-estar para estar acima do limite em qualquer momento, da sustentabilidade, que exige que o bem-estar não decaia em qualquer momento”[4]. Nós precisamos oferecer os incentivos para a proteção das florestas, e não para sua transformação em carvão.
 
Atualmente, transitamos de um mundo da abundância para outro em que os recursos do planeta foram comprometidos quanto à sua capacidade de sustentar nossas rotinas. Também, estamos em um mundo no qual existe uma governança econômica e social em nível global e em múltiplos níveis. Sob a perspectiva do sistema de comércio atual, como podemos alcançar a sustentabilidade?
 
A rede da governança
 
Comércio e desenvolvimento sustentável dependem de instituições. Na ausência de uma autoridade formal no mundo, os governos precisam garantir que as instituições domésticas e internacionais interajam construtivamente com vistas ao desenvolvimento sustentável, e não em desacordo com ele. Várias políticas de desenvolvimento sustentável terão implicações para o intercâmbio comercial; o desafio da governança envolve moldar e administrar essa interseção. Se os governos nacionais podem estabelecer diretivas de sustentabilidade a seus ministérios, esta não é uma opção disponível no nível multilateral. A “governança” global – e não o “governo” global – reconhece um sistema que opera sob regras e práticas formais e informais, originárias de fontes diversas – e é preciso que sejam prestadas contas de tais esforços para múltiplos stakeholders. É crucial fazer com que tais regras se fortaleçam mutuamente, bem como fazer com que sejam articuladas de modo coerente. Para isso, os governos precisarão trabalhar de forma inovadora dentro das instituições e entre elas.
 
Os desafios são de diversas ordens: o crescimento populacional está concentrado nos países mais pobres, nos quais atender às necessidades e aspirações básicas de desenvolvimento humano implica aumentar o uso de recursos. O incremento da riqueza no mundo em desenvolvimento – algo positivo – exige uma alteração das dietas e uma demanda maior por alimentos intensivos em recursos, o que resulta em maior pressão sobre os sistemas da natureza e energia. Os impactos das mudanças climáticas complicam ainda mais esse quadro.
 
São necessárias novas políticas para reger investimentos, finanças, energia e conhecimento, a fim de armar a atividade econômica para modos de produção que favoreçam a conservação de recursos. Contudo, o sistema de comércio atual – que compreende as regras multilaterais da Organização Mundial de Comércio (OMC) e o complexo panorama de acordos bilaterais e regionais – ainda não está totalmente equipado para conduzir a atividade econômica para novos caminhos.
 
Não se deve ter ilusão quanto à capacidade de o sistema de comércio desempenhar um papel direcionador nesse processo. Grande parte das decisões necessárias para colocar o planeta em uma rota de sustentabilidade não será tomada no âmbito do sistema de comércio. Contudo, virtualmente, todas essas decisões políticas – da internalização dos custos ambientais às políticas de incentivo à inovação – afetarão o comércio: o que e onde produzimos e como comercializamos o produto. O objeto de algumas políticas poderá coincidir com temas atualmente abordados por regras de comércio internacional, tais como propriedade intelectual, padrões e proteção a investidores. Existem amplas oportunidades para os formuladores e influenciadores de política com vistas a assegurar que as políticas relacionadas ao comércio não desviem da busca pelo desenvolvimento sustentável.
 
Ao mesmo tempo, o sistema de comércio deve permanecer fiel a seus princípios e não permitir que a política ambiental se torne um pretexto para que os governos apliquem práticas discriminatórias ou cedam à pressão de atores econômicos influentes no âmbito doméstico. As políticas de comércio e investimento determinam a alocação e o uso de recursos – dos minerais, da força de trabalho ao conhecimento, ao solo. A capacidade individual das sociedades de governar recursos domésticos é afetada pelos sistemas regulatórios internacionais para comércio e investimento, sistemas que, por sua vez, essas sociedades podem influenciar.
 
A ideia é simples o bastante, mas os governos historicamente pegam com uma mão o que cederam com a outra. Por meio da fusão das políticas de desenvolvimento com a ajuda ao desenvolvimento, os governos ignoraram com frequência os efeitos das políticas de comércio, investimentos, imigração e meio ambiente sobre o desenvolvimento. O exemplo clássico diz respeito à arrecadação de elevadas tarifas sobre bens exportados por beneficiários de um auxílio. Uma narrativa mais complexa surge a partir da incoerente busca dos governos por uma fundamental meta global de desenvolvimento: a segurança alimentar, que há décadas figura entre os objetivos de políticas internacionais. No entanto, aproximadamente um dentre seis seres-humanos ainda não dispõe de alimentos o suficiente para viver uma vida saudável e ativa.
 
Um problema associado à governança do comércio é bastante conhecido: os subsídios agrícolas e as tarifas aplicadas pelos países ricos pressionam os preços para baixo e enfraquecem os incentivos para que os governos – ou o setor privado – de países em desenvolvimento (PEDs) invistam na produção agrícola e na construção da infraestrutura necessária para dar suporte a esse setor. As negociações comerciais da Rodada Uruguai, que colocaram as tarifas e os subsídios agrícolas no escopo das regras de comércio multilateral, fracassaram em corrigir tais práticas. Décadas de baixa produtividade e baixos preços agrícolas pressionaram muitos pequenos agricultores em PEDs a buscar outra fonte de renda. Nesse processo, eles tornaram-se consumidores líquidos de alimentos. Quando os preços dos alimentos aumentaram em 2007 e 2008, muitos agricultores de PEDs foram pegos desprevenidos. A correção desses problemas exige uma abordagem baseada em evidências, que permita aos países irem além dos interesses comerciais e mercantilistas e concluírem a Rodada Doha da OMC. Uma ação coerente e cooperativa em matéria de uso da terra na esfera da governança – seja voltada às florestas, à água, à biodiversidade ou ao clima – constitui outra necessidade que deve ser tratada com urgência.
 
O mundo multipolar
 
Não é possível olhar para os processos de governança do comércio de forma isolada de outros desafios mais amplos, relacionados à governança. As instituições internacionais modernas devem operar em circunstâncias com as quais nunca antes se confrontaram: um mundo crescentemente multipolar. Nenhum ator é capaz de impor sua vontade sobre os demais. Além disso, a pior crise financeira e econômica em décadas devastou algumas de nossas principais ideias acerca da economia global. Como resultado, as grandes potências agora discordam a respeito de aspectos fundamentais com base nos quais as economias devem ser organizadas. Para motivar a ação e a mudança nos regimes internacionais, são necessárias crenças e expectativas concordantes.
 
Embora a “coerência de políticas” seja uma expressão demasiado utilizada, mas pouco executada, trata-se de um conceito ao qual se deve atentar. Nosso fracasso coletivo em produzir bens públicos globais – tais como regras multilaterais de comércio atualizadas, que melhor atendam às necessidades dos países mais pobres ou reduzam as emissões de gases-estufa – tem constituído, ao menos em parte, uma inadequação do que se tem referido por “cosmopolítica” – “ação política global que transcende uma base estritamente interestatal ou multilateral”[5].
 
Fazendo com o que temos – de modo incremental
 
As regras e práticas incorporadas ao sistema multilateral de comércio oferecem aos governos um amplo potencial para ações voltadas aos futuros desafios associados ao desenvolvimento sustentável – entretanto, os governos ainda não tiraram vantagem de fato disso. Tornar a governança de comércio mais enfática ao desenvolvimento sustentável exigirá que os governos alterem seu comportamento. As redes que unem sociedade civil, empresariado, organizações internacionais e governos contribuíram muito para diversos desafios – da saúde pública à proteção ambiental e à corrupção. Todavia, as instituições de comércio, em grande medida, permanecem uma iniciativa entre governos.
 
Ademais, a função “legislativa” ou de formuladora de regras da OMC e de outras instituições do comércio deverá permanecer restrita à participação dos governos. Contribuições de fora para sua função ideacional – identificando que temas deveriam ser debatidos, bem como potenciais soluções – são desejáveis, em especial quando tais subsídios advêm de fontes não-tradicionais (diferente do empresariado, por exemplo). Mas aqui também os governos desempenharão um papel central. Mesmo que uma rede “trisetorial” – como a Comissão Mundial sobre Represas – fosse criada para unir governos, empresariado e sociedade civil com o objetivo de refletir sobre problemas enfrentados pelo sistema de comércio, seria difícil que qualquer recomendação fosse ouvida na OMC, a menos que as iniciativas recebessem o consentimento dos Estados membros[6]
 
Existe uma ampla latitude nos arranjos pré-existentes que visam a estimular uma reforma e uma prestação de contas ao público[7]. Para essa finalidade, podem ajudar a inclusão persistente; a sustentabilidade no centro dos debates; e a coerência guiada por um mandato e uma visão universais.
 
Para fazer sentido em um sistema caótico e desordenado, as centenas de acordos preferenciais de comércio de escopos diversos constituem um bom ponto de partida. Aqui, a OMC tristemente fracassou em criar regras consistentes. Um lado negativo do sistema de comércio são as capacidades sensivelmente desiguais entre os governos de avaliar suas próprias necessidades e captar as implicações da complexa rede de arranjos sobre os desafios globais. Existe uma proposta – uma análise da Força Tarefa Global de Ministros, criada recentemente – que pode ajudar a minimizar as ineficiências e complexidades inerentes ao sistema atual. Isso pode contribuir para ampliar o espaço de participação significativa – atualmente, restrito ao Olimpo – e fazer da coerência algo mais plausível.
 
Nesse mesmo caminho, os países precisam reformular as regras comerciais que já não mais estão funcionando em termos de desenvolvimento sustentável. A diferenciação de facto que surgiu entre os PEDs nas negociações da Rodada Doha poderia se tornar o trampolim para um experimento ousado com vistas a dar às nações mais espaço para políticas voltadas a situações de risco, insustentabilidade e vulnerabilidade. As Partes dos acordos bilaterais de comércio poderiam alterar provisões de investimentos de modo que estas não sejam aplicadas contra a saúde legítima e a ação ambiental. Os membros da OMC poderiam agir com o objetivo de antecipar desafios à governança do comércio que possam surgir na busca dos governos pelo desenvolvimento sustentável, permitindo-lhes uma resposta ágil.
 
Os membros da OMC bem partiriam das regras existentes de subsídios para identificar e mirar em assistências de governos que prejudicam o meio ambiente. Ainda, as regras e os padrões de compras governamentais que tratam de processos e métodos de produção ou de medidas relacionadas a carbono deveriam ser desenvolvidos com base em princípios de não-discriminação, tratando de prevenir o protecionismo disfarçado. Nos últimos anos, os países têm logrado desenvolver um repertório de termos comerciais – mediante, por exemplo, determinadas prescrições sobre acesso a mercado – para tratar de conceitos intratáveis, tais como segurança alimentar, estilo de vida sustentável e desenvolvimento rural. Isso foi feito no contexto das negociações de Doha, por meio do reconhecimento e da classificação de particularidades de produtos específicos em termos de condições agroecológicas, consumo de nutrientes, importância do emprego, além de uma longa lista de indicadores que – apesar de sua dura realidade –, de outra forma, seria invisível à formulação de política multilateral. Embora as possibilidades tenham sido oferecidas, os países somente podem lograr mudar de direção e rearranjar seus objetivos se forem estimulados por uma visão persuasiva e uma liderança política.
 
Ampliando o sistema
 
A cooperação voltada a temas específicos fora das instituições relacionadas ao comércio pode ampliar a contribuição que a governança do comércio pode aportar ao desenvolvimento sustentável. Por exemplo, enquanto se continua no lento processo de redução dos subsídios agrícolas dos países desenvolvidos (PDs) na OMC, os governos que colaboram no âmbito da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) poderiam concordar a respeito de um “imposto” sobre subsídios agrícolas, cuja arrecadação seria direcionada ao financiamento de pesquisa e desenvolvimento (P&D) e de serviços de extensão em PEDs[8].
 
O pagamento de um valor adicional pelo privilégio de subsidiar faria com que os governos pensassem duas vezes sobre suas conseqüências antes de lançar programas agrícolas. O investimento de parte do montante gasto com subsídios diretamente em iniciativas que busquem impulsionar a produtividade agrícola em PEDs ampliaria os efeitos do processo de reforma dos subsídios empreendida no âmbito da OMC. A taxa do subsídio agrícola pode ser improvável. Mas, na ausência de políticas complementares significativas, será impossível tratar de outro tema comercial com implicações diretas sobre a segurança alimentar – incluindo barreiras às exportações agrícolas.
 
Barreiras repentinas às exportações agrícolas não são exemplos de uma boa formulação política, pois não somente “matam o vizinho de fome” – conforme colocado pelo ex-diretor do International Food Policy Research Institute, Joachim von Braun –, mas também desestimulam investimentos voltados à impulsão da produção[9]. No entanto, as barreiras às exportações fazem muito sentido a um governo que enfrenta reivindicações por alimentos mais baratos. De forma similar, o cultivo de arroz em estufas a energia solar, regadas por um sistema de reaproveitamento de água e resfriadas com a água do mar, parece próspero tanto sob a perspectiva dos custos como sob aquela do meio ambiente. Contudo, Djibuti começou a fazer isso ao sentir que não mais poderia confiar nos mercados mundiais para seu suprimento de alimentos[10].
 
A ação externa à OMC pode incrementar os impactos relacionados ao desenvolvimento sustentável das negociações de Doha com vistas a liberalizar o comércio de bens e serviços ambientais. As pesquisas sobre energias renováveis sugerem que as tarifas são somente um dentre muitos fatores que determinam se as empresas decidem investir em tecnologia verde[11]. Outras políticas – tais como as tarifas de aquisição (feed-in tariffs), que garantem um preço para a energia renovável, subsídios para componentes e incentivos fiscais para o setor de energia renovável – são, no mínimo, igualmente importantes. Se um grupo de governos se reunisse e cooperasse a respeito desses outros fatores – por exemplo, harmonizando padrões ou tornando-os interoperáveis e estabelecendo incentivos para a partilha de segredos comerciais ligados à tecnologia verde –, isso expandiria substancialmente o mercado para bens ambientais. Iniciativas isoladas, fundamentadas em princípios multilaterais, podem ser a resposta, no médio prazo, para a inércia observada na OMC.
 
De forma mais imediata, a consistência das respostas de financiamento torna-se urgente à medida que a comunidade internacional adere às demandas das economias em desenvolvimento face aos desafios que surgem. É importante destacar que, no âmbito da OMC, foi criada a iniciativa Ajuda para o Comércio (conhecida por sua sigla em inglês, A4T), que envolve grandes instituições financeiras internacionais. Em 2006-2007, o montante total de compromissos assumidos por doadores bilaterais e multilaterais ultrapassou os US$ 50 bilhões[12]. Ao mesmo tempo, o Protocolo de Quioto desencadeou o financiamento da mitigação climática para os PEDs. Os compromissos assumidos sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) e sob o Acordo de Copenhague, de dezembro de 2009, alcançaram US$ 30 bilhões para o período 2010-2012. Estima-se que, em 2020, esse fluxo de financiamento supere US$ 100 bilhões anuais para tratar das exigências de adaptação e mitigação dos PEDs.
 
A A4T e o financiamento climático podem estar atendendo a objetivos similares e sinergéticos: de capacidades específicas de análise e de formulação política, a mudanças na produção, necessidades materiais e desafios à competitividade. As realidades operacionais ditarão a obrigatoriedade de se tratar do financiamento ao comércio e às mudanças climáticas de forma coordenada. Uma compreensão clara acerca de necessidades, trajetórias e meios com vistas a uma mudança demonstrável ainda está para ser plenamente desenvolvida, da mesma forma que no caso de um esquema de governança eficiente e responsivo. Nesse processo, o impulso para a coerência deve partir das lições aprendidas nos acordos de financiamento às mudanças climáticas, da elaboração de planos de ação nacionais voltados à adaptação, bem como dos esforços do Banco Mundial em elaborar documentos sobre estratégias de redução da pobreza a fim de que estes sejam utilizados como base para o financiamento ao desenvolvimento. Os mecanismos existentes precisam ser testados a fim de verificar se estão equipados para realizar análises de projetos de assistência. Ademais, nós precisamos nos perguntar o que podemos fazer para colocar esses imperativos no centro de nossa atenção e lidar com os custos envolvidos. Planejar um aparato institucional que una doadores e países beneficiários em torno da meta da coerência e coordenação consiste em uma tarefa primordial na governança do comércio para a economia verde.
 
Reflexões finais sobre comércio e economia verde
 
O sistema de comércio atual pode ser incapaz de conduzir o mundo a uma “economia verde”. No entanto, trata-se de um planejamento de governança sabiamente construído, com princípios valiosos para a administração da interação entre os membros em diferentes níveis de desenvolvimento. Contudo, trata-se de um sistema baseado em uma perspectiva teórica da economia e do homo economicus, o que é questionável sob a perspectiva da sustentabilidade. Na ausência de uma análise que o complemente, manusear o que já está disponível pode nos aproximar da mudança de caminho – mas somente se as preocupações societais forem introduzidas de forma operacional e as adaptações responsivas ao sistema forem acrescentadas em etapas estratégicas. Uma vontade política firme, articulada na forma de um documento para ser compartilhado na Rio+20, pode engatilhar a reforma e torná-la possível.
 
Estabelecer um sistema de governança para o comércio que confira sustentação à economia verde leva tempo – se levará um tempo desastrosamente longo, está nas mãos de nossas lideranças políticas. E o tempo é o teste real.

Tradução e adaptação de texto originalmente publicado em Bridges Trade BioRes Review, Vol. 5, No. 1 - abr. 2011.

 
* Chefe-executivo do ICTSD.
 

[1] Sen, A. On Ethics and Economics, Cambridge: Basil Blackwell, 1987.

[2] Reppeto, R. C. World Enough and Time: Successful Strategies for Resource Management. New Haven: Yale University, 1986.

[3] Ver: http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/page/fighting_poverty_o...

[4] Munasinghe, M. Environmental Economics and Sustainable Development. In: World Bank Environment Paper No.3. Washington, DC: The World Bank, 1993.

[5] Charnovitz, S. WTO Cosmopolitics. In: New York University Journal of International Law and Politics, Vol. 34: 2002, pp. 299-354.

[6] Keohane, R. Power and Governance in a Partially Globalized World. London: Routledge, 2002.

[7] Meléndez-Ortiz R.; T. Biswas. Making Global Trade Governance Work for Development: Perspectives and Priorities from Developing Countries. In: Deere Birkbeck, C. (ed). Trade Governance and Sustainable Development. Cambridge: Cambridge University. No prelo.

[8] Biswas, T. Let’s counter the damage of subsidies. In: carta ao Financial Times, 08 set. 2010.

[9] Reuters. ‘Starve Your Neighbor’ Policy Roils Food Trade. 05 mar. 2008.

[10] Martin, A. Mideast Facing Choice Between Crops and Water. In: New York Times, 21 jul. 2008.

[11] Jha, V. Trade Flows, Barriers and Market Drivers in Renewable Energy Supply Goods: The Need To Level The Playing Field. In: Bridges Trade BioRes Review, Vol. 03, No. 03. Genebra: ICTSD, dez. 2009.

[12] OECD; WTO. Aid for Trade at a Glance 2009: Maintaining Momentum. Paris/Genebra, OECD/WTO, 2009.

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