Conflito de regras e de jurisdição: qual o papel da OMC?[1]

22 December 2010

Diante da proliferação de acordos multilaterais de meio ambiente e tratados de livre comércio (TLCs), como evitar conflitos e promover a coerência na interface do comércio global e da governança ambiental?

À complexa teia formada pela regulação do comércio internacional, somam-se outros regimes internacionais que disciplinam as mais diversas áreas, como padrões trabalhistas, comércio internacional de diamantes originários de regiões em conflito e contrabando de mercadorias. Todos esses conjuntos normativos estão em constante cruzamento na governança internacional, o que eleva o potencial de colisões e o risco de perda de coerência. Isso pode ser traduzido em conflitos de normas - entre regras substantivas - ou de jurisdição - entre diferentes cortes e tribunais.

Potenciais consequências de conflitos

Se a proliferação de acordos internacionais resultar em conflitos entre dois regimes e não houver indicações claras sobre como solucionar a questão no direito internacional ou nos acordos envolvidos, a autoridade e a efetividade do direito internacional são ameaçadas. Ainda, no caso de sobreposição de competência e escopo entre as cortes e os tribunais criados sob esses regimes, a autoridade e efetividade do direito e dos tribunais serão prejudicadas. Se tais hipóteses se confirmarem na inter-relação entre comércio internacional e meio ambiente, o avanço alcançado em ambos regimes pode sofrer retrocessos.

No caso de conflito de jurisdição, prevalece o sistema de solução de disputas mais efetivo. A efetividade de um sistema é medida por sua obrigatoriedade e vinculação, elementos reconhecidamente encontrados no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da Organização Mundial do Comércio (OMC).

Por exemplo, um acordo regional de comércio pode conter regras similares àquelas da OMC, porém suas normas sobre tratamento de resíduos comercializáveis são mais avançadas e detalhadas. Se, além disso, o sistema de solução de disputas desse acordo regional não for totalmente compulsório e todos os membros desse acordo forem também membros da OMC, os conflitos sobre resíduos comercializáveis serão inevitavelmente levados ao OSC, o que tornará as regras do acordo regional de comércio ineficazes e obsoletas.

Na prática, tais problemas adquirem maior relevância em acordos multilaterais de meio ambiente de segunda geração, como a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) e os acordos a esta vinculados - o recente Protocolo sobre Acesso e Repartição de Benefícios e o Protocolo sobre Biossegurança -, bem como a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) e seu Procolo de Quioto. Há menor chance de conflitos com acordos multilaterais de meio ambiente mais tradicionais, como a Convenção da Basileia sobre Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Disposição.

Ferramentas para solucionar conflitos

Diversos instrumentos estão à disposição de negociadores, tribunais e litigantes para solucionar conflitos de normas e de jurisdição. Uma ferramenta importante encontra-se nos princípios de interpretação dos tratados: caso um tratado possibilite diversas leituras, uma das diretrizes essenciais consiste na adoção da interpretação mais compatível com outras normas internacionais. Este princípio presume que os países não pretendem assumir obrigações conflitantes.

Os acordos mais recentes incluem um conceito ainda mais amplo: o princípio do apoio mútuo. Muitos tratados contêm cláusulas em seu preâmbulo e/ou em seu conteúdo substancial que declaram a complementaridade em relação a outros acordos possivelmente conflitantes. Embora o conteúdo do princípio do apoio mútuo não seja preciso, essa diretriz possui o condão de promover a coexistência harmoniosa entre a OMC, de um lado, e diversos acordos-quadro ambientais e outros acordos multilaterais de meio ambiente, de outro. Na ausência de tal equilíbrio, a força do sistema de solução de disputa mais efetivo pode prevalecer, em detrimento dos acordos ambientais, os quais normalmente possuem força normativa e estrutura institucional mais frágeis. Felizmente, não há exemplos disso até hoje.

Diretamente ligadas a esse princípio, há regras procedimentais que determinam a jurisdição dos tribunais, como a autonomia para apreciar certas questões. A aplicação do princípio do apoio mútuo deve fazer com que a decisão de uma corte sob as regras de um acordo não entre em colisão com os objetos e propósitos de outro acordo.

Essa forma de conciliação também encontra expressão em regras procedimentais como a deferência. Segundo esse conceito, mesmo na ausência de regras claras que determinem qual tribunal possui jurisdição sobre um caso internacional particular, há certos princípios com base nos quais uma corte deve abrir mão de sua jurisdição, ao invés de aceitar jurisdição concorrente. Na disputa sobre a unidade de produção nuclear Sellafield, entre Irlanda e Reino Unido, o tribunal arbitral fez referência a "considerações de mútuo respeito e deferência, as quais devem prevalecer entre as instituições judiciais" e relembrou que "um procedimento que possa resultar em decisões conflitantes sobre a mesma questão não contribui para a solução da controvérsia entre as Partes".

A fim de preservar a estabilidade do direito e da governança internacionais, os tribunais que julgam temas sobrepostos - como comércio, investimento e meio ambiente - devem desenvolver uma doutrina de forum non conveniens entre si, ou ainda se abster de exercer jurisdição ou decidir sobre admissibilidade, caso haja sérias razões para isso.

* Pieter Kujiper é professor de Direito das Organizações Econômicas Internacionais na Universidade de Amsterdã.

[1] Este artigo baseia-se no estudo Conflicting Rules and Clashing Courts: The Case of Environmental Agreements, Free Trade Agreements and the WTO, publicado pelo ICTSD.

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