Biocombustíveis: possível conciliação entre mudanças climáticas e comércio internacional

10 May 2006

Fatores como a alta do preço do petróleo e a entrada em vigor do Protocolo de Quioto (PQ) impulsionam tanto a produção de biocombustíveis quanto as medidas para o fortalecimento de indústrias nascentes ao redor do planeta. Embora haja uma possibilidade de conflito com as regras do comércio internacional, há, também, uma grande chance de conciliação entre o comércio internacional de biocombustíveis e a mudança global do clima, pois um bem ambientalmente preferível[1] mereceria maior acesso a mercados importadores.

 

Mudanças climáticas e comércio internacional

 

A principal causa da mudança global do clima é o aquecimento da Terra. Este, por sua vez, tem como causa principal a intensificação da atividade humana, o que ocasionou o aumento da temperatura em cerca de 0,6ºC desde a Revolução Industrial.[2]

 

Dentre essas atividades, as maiores responsáveis pelo aquecimento global são: a queima de combustíveis fósseis (carvão mineral, petróleo e gás natural) e, em menor escala, o desmatamento da cobertura vegetal do planeta. No Brasil, porém, cerca de 80% de nossas emissões vêm do desmatamento da Amazônia.

 

Os efeitos da alteração no clima do planeta são, por exemplo: perdas na agricultura e ameaça à biodiversidade, expansão dos vetores de doenças endêmicas, aumento da freqüência e intensidade de enchentes e secas, elevação do nível dos mares, entre outros.

 

Assim, a liberalização comercial tem um impacto considerável nos esforços para se conter o aumento da emissão de gases de efeito estufa (GEE) pela queima de combustíveis fósseis e pelo desmatamento, já que tal liberalização impulsiona o crescimento econômico e a produção comercial.

 

Regimes do clima e comercial

 

A partir do reconhecimento da necessidade de cooperação internacional para diminuir o problema da mudança climática, foi negociada a Convenção Quadro da ONU sobre Mudança do Clima (CQMC), que entrou em vigor em 21 de março de 1994. Posteriormente, foi negociado o PQ, o qual entrou em vigor, em 16 de fevereiro de 2005, e que estabelece metas de redução de emissões aos países industrializados.

 

Para atingir as metas do PQ, as partes têm, ao seu dispor, uma série de medidas regulatórias, as quais “não devem constituir um meio de discriminação arbitrária ou injustificável, ou uma restrição disfarçada ao comércio internacional”.[3]

 

Mesmo assim, medidas relacionadas aos objetivos do PQ podem ter efeitos sobre o comércio internacional: subsídios para energias renováveis ou pesquisa e desenvolvimento (P&D); impostos sobre o carbono; padrões que promovam a diminuição da emissão de GEE; rotulagem para bens e serviços; estabelecimento de quotas para a ampliação do uso de energias renováveis; e regulamentações que favoreçam produtos ou processos de produção ambientalmente preferíveis por causarem menos danos ao clima terrestre.[4]

 

A transição de um padrão mais poluente, menos sustentável e mais competitivo para outro mais adequado e sustentável, porém menos competitivo, necessita de incentivos governamentais para ocorrer. Além disso, faz-se necessário que os objetivos dos dois regimes sejam avaliados em conjunto e eventualmente modificados.

 

Bens ambientais

 

A negociação sobre bens ambientais deve aceitar a diferenciação de produtos semelhantes não apenas com base no uso final e características físicas, mas também por serem ambientalmente preferíveis conforme a definição da UNCTAD.[5] A distinção é necessária se os governos comprometidos com ambos os regimes (comercial e ambiental) quiserem desenvolver tecnologias e produtos que permitam baixa ou nenhuma emissão de GEE.

 

Países em desenvolvimento (PEDs) como o Brasil têm resistido à possibilidade de diferenciação de bens ambientais com base em seus processos produtivos. Tal diferenciação, entretanto, além de ser crucial para incentivar o desenvolvimento sustentável, parece-nos uma oportunidade de redirecionar padrões de produção insustentáveis e ainda agregar valor ao produto final dos PEDs. Isso porque a diferenciação não se daria de maneira irrestrita, mas tão somente para produtos de interesse do Brasil, como é o caso dos biocombustíveis, da agricultura orgânica, entre outros.

 

Biocombustíveis no Brasil

 

Os biocombustíveis têm contribuído e podem contribuir ainda mais para a redução das emissões de GEE no Brasil. Entretanto, a questão deve ser analisada com cautela, pois a experiência do Brasil com a produção de etanol já demonstrou os graves problemas sociais e ambientais da expansão desordenada.

 

Oportunidades

 

Além de contribuir para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas e para a transição para um setor energético mais sustentável no futuro, outros benefícios da utilização de biocombustíveis são: aumento da segurança energética, criação de empregos, diversificação e desenvolvimento rural.

 

A principal experiência do Brasil é a produção de álcool combustível proveniente da cana-de-açúcar, a qual foi iniciada, nos anos 1970, pelo Programa Nacional do Álcool (“Proálcool”). Em 2004, o governo federal criou o Programa Nacional de Produção de Uso de Biodiesel (PROBIODIESEL), com o objetivo de inclusão social (agricultura familiar) e desenvolvimento regional (descrito abaixo).

 

No âmbito do regime do clima, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), previsto no PQ, representa uma oportunidade para a participação de países que, embora tenham ratificado o PQ, não possuem obrigações no seu âmbito, como é o caso do Brasil. O MDL pode promover a diminuição dos efeitos de mudança climática, assim como incentivar o mercado para que este se engaje em atividades que promovam a redução das emissões. A redução de emissões pela substituição de combustíveis fósseis por biocombustíveis, por exemplo, é um tipo de projeto elegível para a emissão de reduções certificadas de emissão (“RCEs”) nos termos do MDL.

 

Além disso, o etanol apresenta uma ótima relação energia renovável obtida / energia fóssil usada na produção (8,3), além de um alto coeficiente de redução de emissões de GEE. A título de comparação, o etanol de milho americano não chega a 1,4. Com isso, o etanol é responsável pela redução de cerca de 8,2 milhões de toneladas de carbono equivalente.[6]

 

Biodiesel

 

O biodiesel pode ser produzido a partir de sementes oleaginosas como óleos de palmeiras (dendê, babaçú, buriti), mamona, girassol, amendoim, soja, colza, algodão e outras. O PROBIODIESEL, além de contribuir para a redução dos efeitos das mudanças climáticas e possibilitar que o Brasil se torne, no futuro, um exportador de biodiesel, também apresenta a possibilidade de diminuir a pobreza no campo pelo incentivo à agricultura familiar, conforme disposto no Programa.

 

O biodiesel puro (B100) diminui as emissões de monóxido de carbono (CO), em 48%, as de óxido de enxofre (SOx), causador da chuva ácida, em 100%, e as de fumaça preta (material particulado que causa problemas respiratórios), em 47%.[7]

 

Outra vantagem de sua utilização é a substituição de importações. O Brasil consome 37 bilhões de litros de diesel por ano, dos quais mais de 6 bilhões de litros são importados, ao custo anual de US$ 1,2 bilhão. Mesmo com a “autosuficiência” em petróleo, haverá necessidade de importar diesel comum, pois boa parte do óleo extraído no país não tem qualidade para produção daquele combustível.[8]

 

Desafios

 

A produção de biocombustíveis geralmente implica na utilização de grandes áreas de monocultura, o que gera impactos sobre a biodiversidade, o uso da água e os modos de produção. A alta sazonalidade da canade-açúcar implica em empregos temporários, o que ocasiona alta rotatividade, dificuldade de treinamento e, conseqüentemente, baixos salários.

 

Apesar de mais de 40% da matriz energética brasileira ser proveniente de energia hidrelétrica e não de combustíveis fósseis como o carvão, o desmatamento da Amazônia, impulsionado pela expansão da fronteira agropecuária, faz do país um grande emissor de GEE. Se instrumentos como o Zoneamento Ecológico Econômico não forem implementados, e se não houver uma priorização da exportação dos serviços relacionados à produção de biocombustíveis no Brasil, essa posição brasileira poderá mudar com a expansão da produção de biocombustíveis.

 

Biocombustíveis no mundo

 

A produção atual de etanol no mundo é de aproximadamente 33 milhões de m³, dos quais 58% são direcionados para a produção de combustível. O Brasil produz 13,5 milhões de m³ (41%).

 

O comércio internacional de etanol é de cerca de 3 M m³/ano (2002). Projeções indicam que a demanda de etanol no Brasil será em torno de 22 M m³, em 2013, enquanto a demanda mundial externa deverá ser de 30-50 M m³, em 2010. O Brasil poderia suprir parte desta demanda com cerca de 2,2 a 4,4 M m³ anuais, em 2013, de acordo com a infra-estrutura para exportação.[9]

 

Entre os países e regiões que têm programas para a produção de etanol, destacam-se: Austrália, Guatemala, União Européia (UE), Índia, Japão, Nova Zelândia, Nicarágua e Tailândia. Há de se ressaltar, contudo, que os custos de produção são superiores aos do Brasil, em virtude dos baixos custos de mão-de-obra e da tecnologia aplicada.[10] Os importadores tradicionais são: Estados Unidos da América (EUA), UE, Japão e Coréia do Sul.

 

Os EUA são o segundo maior produtor de etanol (de milho) do mundo, com aproximadamente 7,2 M m³ (2002) por ano.[11] Sua produção é protegida por tarifas de importação.

 

A China é o terceiro maior produtor de etanol (especialmente de milho e trigo e para bebidas), com 3 M m³ por ano.[12]

 

A Rodada Doha e os biocombustíveis

 

No atual regime de comércio internacional, há barreiras econômicas e regulatórias que dificultam o desenvolvimento de fontes de energia renovável. Dentre tais barreiras, incluem-se o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias e a resistência à aceitação de diferenciação de produtos com base em seus métodos e processos de produção (PPMs), em razão do conceito de produtos similares.

 

As negociações acerca da liberalização de bens e serviços ambientais têm o potencial de promover formas sustentáveis de comercialização e uso de energia. O Brasil e outros PEDs devem adotar uma abordagem diferenciada para produtos ambientalmente preferíveis, em geral, e para biocombustíveis, em especial.

 

Enquanto a CQMC determina somente metas de redução de emissões que os países industrializados devem atingir por meio de políticas nacionais, a OMC – por meio das disciplinas sobre subsídios, requerimentos técnicos, compras governamentais e impostos – determina que os Membros têm de utilizar instrumentos econômicos e regulatórios. Estes podem constituir barreiras à implementação de políticas que versam sobre mudanças climáticas e ampliação do uso de energias renováveis. Desta forma, as negociações comerciais multilaterais deverão observar a necessidade de espaço suficiente para a elaboração de políticas para a mitigação e adaptação aos efeitos das mudanças climáticas.[13]

 

Conclusão

 

Os países produtores de biocombustíveis, em especial o Brasil, deveriam pressionar pelo retorno dos subsídios não acionáveis no âmbito do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias, os quais terminaram, em 31 de dezembro de 1999. São esses: subsídios para P&D; desenvolvimento de regiões carentes nos Membros; e subsídios para o ajuste de tecnologias para a compatibilização com novos padrões ambientais.

 

Isso porque o desenvolvimento de novas tecnologias requer um grande volume de capital inicial, apresenta riscos elevados e, no curto prazo, apresenta baixos índices de retorno sobre o investimento. Por esses motivos, além dos benefícios sociais, ambientais e econômicos no longo prazo, é o governo que deve preencher esta lacuna por meio do oferecimento de incentivos à transição nos paradigmas energéticos para fontes de energia sustentáveis.

 

A produção e o uso de biocombustíveis não são uma panacéia para os problemas ambientais decorrentes da queima de combustíveis fósseis, mas devem ser incentivados e ampliados dentro de um conceito diferente de desenvolvimento, que leve em consideração as questões socioambientais e as oportunidades de desenvolvimento econômico para os PEDs. Os critérios e indicadores de sustentabilidade da produção devem ser discutidos local e internacionalmente, com o aporte de recursos para enquadramento em padrões, além de períodos de adaptação. Não se deve, entretanto, criar uma barreira injusta aos produtos produzidos nos trópicos, pois, afinal, estamos diante da rodada do desenvolvimento.

 

* Krishna Brunoni de Souza é advogada em São Paulo. Mestre em Estudos do Desenvolvimento pela LSE.


[1] Cf. UNCTAD, Trade and Environment Review 2003, p. 35, a UNCTAD define tais bens (EPPs, na sigla em inglês) como aqueles que causam impactos significativamente menores ao meio ambiente em um estágio do seu ciclo de vida do que produtos alternativos que servem à mesma finalidade, ou produtos cuja produção e venda contribuam significativamente para a preservação ambiental.

[2] Cadernos NAE, Mudança do Clima, Vol. II, 2005, p. 35.

[3] Artigo 2.3 do PQ.

[4] ICTSD (draft), Emerging Issues in the Interface between Trade, Climate Change and Sustainable Energy, 2005, p.5.

[5] V. nota 1 acima.

[6] Cadernos NAE, Biocombustíveis, 2005.

[7] Lançado no Programa Nacional de Biodiesel, Agência MCT, 09/12/2004. http://www.inovacaotecnologica.com.br/noticias/noticia.php?artaigo=01011.... Acesso em 05/04/06.

[8] Ibid.

[9] Ibid, pp. 175 e 197.

[10] Cadernos NAE, Biocombustíveis, p. 117, 2005.

[11] Ibid, p. 163.

[12] Ibid.

[13] ICTSD, ibid.

This article is published under
9 May 2006
No último dia 24 de julho, Pascal Lamy declarou, no Comitê de Negociações Comercias (CNC), ter recomendado que fosse dado um tempo para reflexão nas negociações. Dentre algumas das razões, Pascal...
Share: 
19 May 2006
OMC A OMC decidiu disponibilizar ao público todos os documentos oficiais elaborados durante a vigência do GATT (1947-1995). Os documentos estarão disponíveis na página eletrônica da organização a...
Share: