Avaliação das controvérsias na OMC e a participação da América Latina

18 September 2006

Como foi seu desempenho em comparação com o sistema de solução de controvérsias que existia no marco do GATT-1947? A maior parte das análises coincide ao assinalar que o ESC tenha funcionado bem. Os resultados obtidos foram razoáveis, não objetáveis e dentro do esperado. Definitivamente, o ESC cumpriu, adequadamente, o seu trabalho como mecanismo de preservação dos direitos e obrigações dos Membros, no marco regulatório dos acordos compreendidos, e de esclarecimento das disposições destes.

 

Ao avaliar um sistema de natureza jurídica, deve-se contemplar a capacidade deste de administrar um volume significativo de controvérsias, num espaço de tempo relativamente curto, e de impor a implementação de suas decisões. Análises concluem que o ESC não produz melhores resultados no que se refere à implementação das decisões em comparação com o antigo sistema do GATT-1947. Isso se deve ao fato de a Rodada Uruguai ter-se concentrado nos aspectos procedimentais da controvérsia, de modo que os aspectos relacionados à etapa de implementação das sentenças ficaram relativamente intactos; e de ter havido, até mesmo, um aumento nos custos necessários para conduzir um litígio. O fator determinante para o cumprimento são os incentivos associados ao sistema. Em particular, o êxito de uma controvérsia está diretamente associado à ameaça e à capacidade de represália, mais do que a qualquer outra variável.

 

O ESC tem mais capacidade para resolver controvérsias que não envolvem mudanças significativas de políticas, especialmente nos casos de países desenvolvidos - primordialmente os Estados Unidos da América e as Comunidades Européias (CE). De fato, no caso do primeiro, existe maior probabilidade de implementação das decisões das demandas quando não se requerem alterações legislativas.

 

Qual tem sido a relação do ESC com os países em desenvolvimento? Os países em desenvolvimento (PEDs) incrementaram sua participação no sistema de solução de controvérsias da OMC. De fato, no antigo sistema, 30% das demandas foram apresentadas exclusivamente por PEDs; na OMC, esta cifra elevou-se para 39%, o que se explica pela ativa participação de Brasil, Índia e México. Em termos de resultados, existem indicações de que, no sistema atual, os PEDs obtiveram uma decisão favorável em mais de 50% dos casos, versus 36%, no caso do GATT-1947. Embora a probabilidade de um PED obter uma decisão 100% a seu favor por parte de um país desenvolvido em uma controvérsia tenha aumentado, ainda não é estatisticamente significativa. Por outro lado, no caso dos países desenvolvidos, os resultados de controvérsias com concessões plenas passaram de 40% para 76%, com um aumento significativo da probabilidade de alcançar-se este tipo de resultado. Isso ocorre porque tais países procuram solucionar as controvérsias nas etapas iniciais do processo de solução de controvérsias.

 

É interessante observar que a etapa mais crítica para resolver uma controvérsia de maneira mais favorável situa-se antes da prolação de uma decisão. A probabilidade de se obter um resultado mais favorável dá-se tanto na etapa de consultas quanto antes da apresentação de uma recomendação. Ao se considerar que cerca de 47% das disputas não passam da etapa de consultas, é possível entender sua importância. Verifica-se, no entanto, que os PEDs têm a menor possibilidade de solucionar as controvérsias neste momento. Isso ocorre devido a fatores como falta de capacidade de retaliação e fragilidade institucional e profissional, características que não se aplicam de forma homogênea a todos os PEDs.

 

Além disso, existem dois tipos de barreiras estruturais. A primeira consiste no aumento dos custos de transação próprios da “judicialização” dos procedimentos. A segunda refere-se aos prazos contemplados, que são, às vezes, excessivamente longos, o que incrementa os custos para apresentar uma demanda.

 

A Atuação da América Latina e do Caribe

 

Os países da América Latina e do Caribe são muito ativos no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC; e verifica-se uma tendência crescente a respeito de sua participação, principalmente se esta for comparada com o GATT-1947. Neste período, 13 das 101 demandas cujo relatório foi aprovado contaram com a participação de países latino-americanos como demandantes ou demandados. Por outro lado, na OMC, de um total de 335 consultas apresentadas entre 1995 e 2005, 71 corresponderam a demandas iniciadas exclusivamente por países da América Latina e do Caribe, o que representa 21% do total. Tais países foram demandados em 68 controvérsias (20%). Os países mais ativos da região, no OSC, são aqueles que possuem as maiores economias e participação no comércio mundial, dentre os quais se destacam Brasil (35 casos), México (28), Argentina (25) e Chile (20).

 

É importante assinalar que, embora a participação tenha sido heterogênea, o resultado foi homogêneo, ou seja, todos lograram êxitos importantes, independentemente do tamanho e do nível de desenvolvimento – desde economias menores, como Antígua e Barbados, até maiores, como Brasil. Isso porque a probabilidade de ganhar um caso, uma vez que este tenha sido iniciado, independe do tamanho do país e de sua renda per capita. Estes fatores tampouco implicam em diferença na capacidade de induzir o demandado ao cumprimento de uma recomendação. Dessa forma, países desenvolvidos e PEDs têm as mesmas dificuldades.

 

Ademais, países menores associaram-se a países maiores, como nos casos das bananas, do açúcar e do algodão. Caso seja realizada uma avaliação “temática” da participação dos países da América Latina e do Caribe, verifica-se que a maior parte dos casos refere-se ao setor industrial, seguido do setor agrícola e, por último, dos setores de propriedade intelectual e de serviços.

 

De um total de 335 controvérsias iniciadas em uma década de funcionamento do ESC, 33 referem-se a diferenças comerciais entre os países da própria região. Os países que mais iniciaram consultas com outros da região foram: Chile e México (6 casos propostos por cada um); Brasil e Argentina (4 casos); e Colômbia, Costa Rica, Guatemala e Honduras (3 casos).

 

O Chile foi o país que teve sua política comercial mais questionada pelos demais países da região (6 casos em que atua como demandado) no OSC. O México foi o segundo país mais demandado (5). Por sua vez, o Peru foi o terceiro (4), embora não tenha solicitado nenhuma consulta com os demais países da região. Da mesma maneira, Equador, Nicarágua e Venezuela já foram demandados por outros países da região, ainda que não tenham, contudo, iniciado nenhuma demanda contra os outros países da região. Brasil, o mais ativo no OSC, não teve sua política comercial questionada por nenhum país da América Latina e Caribe.

 

A imposição de medidas antidumping e de salvaguarda foi o tema mais contencioso entre os países da região. Os produtos que motivaram as controvérsias vão desde produtos agrícolas até bens industrializados, o que demonstra que os litígios estão concentrados nos setores primário e secundário (os casos que envolvem serviços representam uma pequena minoria).

 

Cabe ressaltar que o ESC cumpre um papel essencial ao criar um ambiente favorável para que os Membros iniciem negociações e alcancem um acordo satisfatório para ambas as partes.

 

No que diz respeito às controvérsias com os dois grandes protagonistas (EUA e CE), no entanto, os países da América Latina e do Caribe, com poucas exceções, não conseguiram alcançar um acordo na fase pré-contenciosa. A maioria dessas controvérsias foi decidida na fase contenciosa, o que poderia sugerir que os Membros não se sentem ameaçados pela capacidade de retaliação dos países da América Latina e do Caribe e/ou que temas usualmente questionados pelos países da região referem-se a políticas comerciais complexas, objeto de grande pressão interna nos países desenvolvidos.

 

Dentre as controvérsias iniciadas contra as CE, somente em um caso, alcançou-se um acordo na fase pré-contenciosa; nos demais, foi necessário prosseguir até a fase contenciosa, com a intervenção de um Painel e, em alguns, até mesmo, do Órgão de Apelação. Por outro lado, há alguns casos iniciados pelos países latinoamericanos contra as CE cujos trâmites simplesmente foram paralisados devido à inatividade das partes, o que sugere que ou elas perderam o interesse pela demanda ou ocorreu alguma mudança na legislação questionada por meio de algum acordo não notificado à OMC.

 

Este é o caso, por exemplo, das controvérsias iniciadas pelo Brasil que questionavam a política comercial européia a qual concedia tratamento especial ao Grupo Andino e ao Mercado Comum Centro-americano e afetava, desfavoravelmente, as exportações de café solúvel brasileiro. Esse também é o caso da consulta proposta pela Argentina sobre as restrições européias ao comércio de vinho. Somente em uma demanda contra as CE, um país da região não obteve sentença favorável (o caso proposto pelo Brasil para questionar as medidas antidumping aplicadas sobre as importações de tubos e conexões de ferro fundido maleável).

 

Com relação aos EUA, os países da América Latina e do Caribe chegaram à solução mutuamente acordada na fase inicial em apenas uma demanda. Trata-se do caso proposto pelo Brasil para questionar o imposto especial aplicado pela Flórida sobre os derivados de laranja, em que foi realizado um acordo logo após o estabelecimento do Painel. Não obstante, são vários os casos iniciados pelos países da América Latina e do Caribe contra os EUA que se encontram paralisados em virtude da inatividade das partes.

 

Implicações da análise

 

Quais são as implicações destes resultados para o aprimoramento do sistema de solução de controvérsias? Levando-se em consideração os problemas usuais apresentados por estudos deste tipo, pode-se extrair algumas lições que nos permitam melhorar o funcionamento do ESC e a participação dos PEDs neste. Conforme ressaltado anteriormente, deve-se abordar três tipos de problemas: a) capacitação dos PEDs e custos envolvidos num litígio ; b) redução dos prazos do procedimento; e c) criação de “penalidades” econômicas nos casos de demoras processuais injustificadas e atrasos no cumprimento das decisões do OSC.

 

* Sebastián Sáez é especialista da Divisão de Comércio Internacional e Integração da Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

 

** Juliana Salles Almeida é consultora da Divisão de Comércio Internacional e Integração da CEPAL.

 

Este artigo é uma tradução do artigo publicado originalmente em Puentes entre el comercio y el desarrollo sostenible, v. 7, n. 3, jun.-jul. 2006.

 

Este trabalho baseia-se nos seguintes artigos: Sáez, Sebastián, “Las controversias en el marco de la OMC: de dónde vienen, en dónde están, a dónde van”, Série: Comércio Internacional, n.º 63, mayo 2006; e Almeida, Juliana Salles, “Lecciones de una década de funcionamiento del sistema de solución de diferencias comerciales de la OMC: avances y desafíos para los países de América Latina y el Caribe”, Série: Comércio Internacional, n.º 65, jun. 2006. Para maiores informações, v. <http://www.eclac.cl/comercio/>.

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