A importância da reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis para o desenvolvimento sustentável

10 June 2015

Os subsídios aos combustíveis fósseis caminham na direção contrária da consolidação de uma economia de baixo carbono. A teoria econômica explica que os subsídios podem implicar uma perda de eficiência para a economia e a sociedade, na medida em que, ao reduzirem os custos artificialmente, favorecem o uso e a alocação ineficiente dos recursos. Esse quadro é ainda mais pertinente no caso dos subsídios aos combustíveis fósseis.

 

De fato, a eliminação gradual desse tipo de subsídio tem constituído objeto de trabalho de diversas coalizões econômicas e regionais, como o G-20 e o Fórum da Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês). De modo similar, a julgar pelas apresentações dos membros da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) nos encontros preparatórios para a 20ª Conferência das Partes (COP 20, sigla em inglês), os países parecem ter entendido a importância da reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. Ainda, o tema foi incluído no documento final da Conferência sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), quando os países reafirmaram seu compromisso com o parágrafo 225, o qual afirma a intenção de “eliminar os subsídios prejudiciais e ineficientes aos combustíveis fósseis, que estimulam o consumo perdulário e solapam o desenvolvimento sustentável”.

 

Nesse contexto, o Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (IISD, sigla em inglês), juntamente com outros organismos, tem debatido com frequência a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis em diversos fóruns internacionais[1], seja por meio do apoio aos Amigos da Reforma dos Subsídios aos Combustíveis Fósseis[2], ou pela participação em movimentos organizados mais abrangentes a favor do desenvolvimento sustentável.

 

Texto em construção

 

Desde a Rio+20, houve um esforço para a elaboração de um novo conjunto de objetivos, conhecidos como Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). O Painel de Alto Nível, um grupo de especialistas responsável por produzir recomendações ao secretário-geral das Nações Unidas sobre o tema, publicou suas conclusões em maio de 2013. O grupo propõe “eliminar gradualmente os subsídios aos combustíveis fósseis ineficientes, que estimulam o consumo excessivo”, como parte do Objetivo 7, sobre energia sustentável.

 

Os documentos iniciais do Grupo de Trabalho Aberto sobre ODS incluíam uma redação similar, que sugeria que, até 2030, os países “eliminariam gradualmente os subsídios aos combustíveis fósseis ineficientes, que estimulam o consumo excessivo, por meio de soluções que tenham como objetivo assegurar energia acessível aos mais pobres”.

 

No entanto, o documento final do Grupo de Trabalho Aberto, publicado em julho de 2014, não incorporou nenhum objetivo sobre a eliminação de tais subsídios. Ao invés disso, foi incluído o seguinte texto sobre Medidas de Implementação (MdI), na área de Consumo e Produção Sustentável:

 

“12.c racionalizar subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis que fomentam o consumo excessivo, eliminando as distorções de mercado de acordo com as  circunstâncias nacionais, inclusive mediante a reestruturação dos impostos e a eliminação gradual dos subsídios prejudiciais, quando existirem, para refletir seus impactos ambientais, tomando plenamente em conta as necessidades e condições específicas dos países em desenvolvimento e minimizando os possíveis impactos adversos sobre seu desenvolvimento de uma forma que proteja os pobres e as comunidades afetadas”.

 

Incluir a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis como MdI faz sentido devido às oportunidades oferecidas pela reforma à ampliação do espaço fiscal. Isso permitirá aos governos investir em setores mais produtivos, seja por meio de economias diretas ou da cobrança de impostos incidentes sobre o combustível.

 

Contudo, a exclusão dos compromissos para a eliminação gradual dos subsídios aos combustíveis fósseis do texto atual resultou em um desvio dos acordos previamente firmados no âmbito do G-20 e da APEC.A redução dos subsídios aos combustíveis fósseis já não é identificada como um objetivo e não está ligada ao tema de energia; tampouco foi definido um prazo para a resolução dessa questão[3]. Assim, junto com outros quatro temas “difíceis”, a discussão da reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis foi transferida a um grupo informal de contato.

 

Os subsídios continuam

 

Devido à força do lobby favorável aos combustíveis fósseis, a reforma dos subsídios foi removida da seção sobre energia, e o objetivo foi redigido apenas como uma MdI. O compromisso perdeu força, e tomou seu lugar uma outra MdI, sobre acesso a pesquisa e tecnologia de energia limpa, incluindo “tecnologias mais limpas para os combustíveis fósseis”.

 

Com isso, os objetivos promulgados pelo documento “O Futuro que Queremos” agora incluem a cooperação internacional e, potencialmente, o apoio para o desenvolvimento de tecnologias mais limpas para combustíveis fósseis – ou seja, a possibilidade de mais subsídios. Ademais, o documento já não reconhece a necessidade específica de eliminação dos subsídios ineficientes e massivos a esse tipo de combustível.

 

Apesar disso, ainda existem boas razões para a redução gradual dos subsídios – e muitos atores já reconheceram tal necessidade, como será analisado a seguir.

 

Custos elevados

 

De acordo com a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), as ajudas governamentais ao consumo e à produção de combustíveis fósseis somaram entre US$ 55 e 90 bilhões ao ano no período entre 2005 e 2011.

 

Nos países em desenvolvimento, os subsídios compõem parte significativa do orçamento público. Segundo a Agência Internacional de Energia (IEA, sigla em inglês), o volume mundial de subsídios aos combustíveis fósseis esteve próximo dos US$ 544 bilhões em 2012. Em comparação, os subsídios destinados a fontes renováveis de energia receberam, no mesmo período, um montante de US$ 101 bilhões ao ano.

 

Como é necessário que os países busquem os recursos para o cumprimento dos novos ODS, um fluxo de financiamentos poderia ser gerado a partir das economias orçamentárias resultantes da eliminação dos subsídios em questão. Esse fluxo seria reforçado também pelo ingresso de doações e das receitas do imposto de renda cobrado sobre operações envolvendo combustíveis fósseis. Por exemplo, de 1996 a 2001, as Filipinas eliminaram diversos subsídios dessa natureza, e houve um aumento no preço dos combustíveis fósseis. Desde então, o país pôde investir mais em segurança energética e fontes renováveis e, agora, pode cobrar impostos sobre os combustíveis para manter uma arrecadação contínua.

 

Emissão de gases-estufa

 

A IEA incluiu a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis como uma das quatro políticas necessárias para limitar o aquecimento global abaixo dos 2°C, em comparação aos níveis pré-industriais de emissão. De fato, tais subsídios criam incentivos para o aumento dos níveis de consumo, o que, por sua vez, estimula a geração de mais poluentes no eixo da produção e do consumo.

 

Os subsídios também inibem o investimento em iniciativas para um futuro de baixo carbono, uma vez que mantêm o preço do carbono abaixo dos preços internacionais. Isso provavelmente reduz a concorrência, assim como o investimento e a atividade empresarial em torno das energias renováveis, que operam com eficiência ecológica e reduzem os níveis de carbono.

 

Aproximadamente 15% das emissões globais de dióxido de carbono recebem um incentivo equivalente a US$ 110 por tonelada, sob a forma de subsídios aos combustíveis fósseis, com apenas 8% desse montante sujeito à política de precificação do carbono. Considerando externalidades como a contaminação atmosférica, acidentes e o custo social da utilização do carbono, o Fundo Monetário Internacional (FMI) estima que o subsídio global à energia somou aproximadamente US$ 2 trilhões em 2011.

 

Enfrentar a pobreza energética

 

Os levantamentos realizados pelo FMI também constataram que grande parte dos subsídios concentram-se nas maiores rendas: “em média, os 20% com maior renda receberam cerca de seis vezes mais subsídios do que os 20% com menor renda”.

 

Por sua vez, a IEA constatou que, embora os subsídios aos combustíveis fósseis estejam destinados a melhorar o acesso dos mais pobres aos mais modernos serviços de energia, em geral, apenas 8% dos subsídios concedidos chegam aos grupos de renda mais baixa. A eliminação dessa ajuda, entretanto, teria impactos diretos sobre alguns grupos específicos, além de efeitos indiretos sobre os mais pobres – razão pela qual a reforma dos subsídios deve incluir medidas complementares de proteção a tais grupos.

 

Em geral, se aplicada cuidadosamente, a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis poderia contribuir para o alcance de uma série de objetivos de desenvolvimento, o que proporcionaria aos governos o espaço fiscal necessário para investir em setores mais produtivos da sociedade, tais como energia sustentável, saúde ou educação (ver Figura 1). O Irã, por exemplo, retirou os subsídios em 2009 e vinculou os recursos a programas de transferência de renda quase universais, o que levou a uma redução substancial da pobreza e dos níveis de desigualdade já em 2012. Porém, a ação veio acompanhada de uma alta inflação, entre outros efeitos negativos.

 

 

Concorrência nos mercados internacionais

 

A reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis não será simples. No curto prazo, ela pode elevar os preços da energia e custos de sua produção, o que aumenta as preocupações quanto à competitividade dos países. Contudo, no longo prazo, os recursos acabam redirecionados a atividades pouco relacionadas com os consumidores de grandes quantidades de energia, o que implica uma maior eficiência na alocação dos recursos.

 

Ainda, os países que reformam seus subsídios não deixam de competir com outros países que mantêm o preço dos combustíveis fósseis importados abaixo do preço internacional. Isso pode colocá-los em desvantagem no que diz respeito aos custos de produção.

 

A concorrência e os interesses da indústria desempenham um papel importante na manutenção dos subsídios aos combustíveis fósseis. O contrabando e a adulteração desses combustíveis, que podem decorrer da redução dos subsídios, constituem um grave problema, já que acarretam o encolhimento de receitas para os governos – o que fica evidente no caso da Venezuela.

 

É hora de agir

 

A comunidade internacional tem sinalizado, cada vez mais, a importância da reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. A escala econômica desse incentivo exige que o tema seja considerado seriamente dentro do novo marco de desenvolvimento pós-2015, como parte de um mecanismo de financiamento ou como um objetivo específico.

 

A dificuldade não está na intenção, redação ou dimensão, mas em como concluir um acordo. Como levar a cabo a reforma de maneira menos prejudicial, simultaneamente, para a economia e a sociedade? A partir das lições aprendidas pelos países, o IISD propõe uma abordagem baseada em três elementos: i) ajustar corretamente os preços; ii) estimular o apoio à reforma; e iii) gerenciar os impactos da reforma[4].

 

Manter os subsídios aos combustíveis fósseis não ajudará a nos libertar do modelo econômico baseado no carbono. Por outro lado, a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis pode oferecer parte dos meios para que seja possível avançar na direção do desenvolvimento sustentável. Trata-se de uma boa razão para erradicar os subsídios e trabalhar no desenvolvimento de padrões energéticos sustentáveis.

 

* Laura Merrill é pesquisadora sênior do Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (IISD, sigla em inglês).




[1] Ver: Beaton, C.; Gerasimchuk, I.; Laan, T.; Lang, K.; Vis-Dunbar, D.; Wooders, P. A guidebook to fossil-fuel subsidy reform for policy-makers in Southeast Asia. IISD, 2013. Disponível em: <http://bit.ly/1cscydo>.

[2] Ver: Lang, K.; Wooders, P.; Kulovesi, K. Increasing the momentum of fossil-fuel subsidy reform: a roadmap for international cooperation. IISD, 2010. Disponível em: <http://bit.ly/1phe7i8>.

[3] Este grupo inclui: Costa Rica, Dinamarca, Etiópia, Finlândia, Nova Zelândia, Noruega, Suécia e Suíça.

[4] Para mais informações, ver o Boletim de Negociações sobre a Terra, do IISD, que oferece uma visão detalhada dos resultados. Disponível em: <http://bit.ly/1eKsR7c>.


 

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