A guerra cambial e o comércio internacional: pode a moeda desvalorizada ser questionada na OMC?

22 December 2010

A desvalorização da moeda chinesa tem constituído objeto de controvérsias entre os países, especialmente devido a seus efeitos sobre o comércio internacional. O artigo analisa os mecanismos multilaterais que poderiam ser evocados com vistas a combater os efeitos da moeda desvalorizada.

Um dos critérios mais evidentes para se verificar a influência da variável cambial no comércio internacional é a performance das exportações. Isso ocorre porque o câmbio pode deixar o preço das mercadorias muito mais competitivo na comparação com os demais exportadores. A China é um bom exemplo dessa situação.

Conforme estudo conduzido pela professora Vera Thorstensen, o mais sério problema enfrentado pelo Brasil em relação à China está relacionado ao câmbio[1]. Estimativas do Peterson Institute for International Economics mostram que o yuan estaria desvalorizado em torno de 40% em relação ao dólar; e o real, por sua vez, valorizado em 16%[2]. Isso afeta substancialmente as exportações brasileiras, que perdem sua competitividade no comércio internacional. A desvalorização da moeda chinesa é também verificada nas declarações do próprio Fundo Monetário Internacional (FMI), de que o yuan estaria "substancialmente desvalorizado".

Outro elemento que contribui para essa verificação é a proposta de Lei de Reforma Monetária para o Comércio Justo (H.R. 2378)[3], recentemente aprovada pela Câmara de Representantes dos Estados Unidos da América (EUA), que prevê a aplicação de medidas compensatórias contra importações originárias de países com a moeda desvalorizada, como a China. O projeto é justificado sob o argumento de que a desvalorização da moeda chinesa torna suas exportações mais baratas do que seriam se a taxa de câmbio fosse variável pelo mercado, o que prejudica o crescimento econômico e a criação de empregos nos EUA. Utiliza-se inclusive um argumento do economista Paul Krugman, que estima que o câmbio chinês reduz o produto interno bruto (PIB) dos EUA a uma taxa de 1,4% ao ano. Dessa forma, se o câmbio variasse conforme o mercado, os produtores estadunidenses seriam mais competitivos e mais empregos seriam criados.

Os mecanismos de combate aos prejuízos da taxa de câmbio desvalorizada

Nesse cenário de "guerra cambial", discute-se sobre os mecanismos que poderiam ser utilizados para enfrentar o prejuízo que a moeda desvalorizada de determinado país poderia causar a outro, levantando a questão de desdobramentos protecionistas. Dentre as propostas apresentadas, sugeriu-se recorrer não somente às regras do FMI, como também estender a discussão ao âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC). Nessa linha, foi levantada a possibilidade de aplicação de instrumentos de defesa comercial - tal como na proposta de lei H.R. 2378 -, o que implicaria enquadrar a moeda desvalorizada como uma espécie de subsídio.

Antes de se aprofundar no enquadramento da moeda desvalorizada como subsídio, vale verificar os atuais dispositivos do FMI e da OMC que permeiam essa discussão. No âmbito do FMI, é importante destacar um de seus dispositivos mais conhecidos: o Artigo IV, parágrafo 1 (iii), que delimita que "cada membro deve evitar manipular taxas de câmbio ou do sistema monetário internacional, a fim de evitar um efetivo equilíbrio de ajustes ou adquirir uma vantagem competitiva desleal sobre os outros membros". No caso, evidencia-se a relevância do referido dispositivo no sentido de enquadrar como uma violação às regras do FMI a conduta de um país que venha a manipular sua taxa de câmbio para manter sua moeda desvalorizada, com o objetivo de incrementar suas exportações.

Quanto às regras no âmbito comercial, o Artigo XV(4) do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) prevê que "as partes contratantes não deverão, por meio de ações relacionadas ao câmbio [exchange action], frustrar o propósito dos dispositivos do GATT nem, por ação de comércio, o propósito dos dispositivos dos artigos do Acordo do FMI". O dispositivo já indica uma atuação da OMC de forma a atentar para as regras do FMI.

Ainda sobre os dispositivos do GATT, vale mencionar o Artigo XXIII, que determina que, se um membro considerar que algum benefício a ele devido esteja sendo anulado ou prejudicado, o referido membro pode levar o caso à solução de controvérsias da OMC.

Há também outros mecanismos - utilizados inclusive pelo Brasil - para combater o impacto causado pelas importações chinesas a preços comparativamente mais competitivos. Os instrumentos de defesa comercial - em especial medidas antidumping - têm sido utilizados com frequência contra importações chinesas. De acordo com o Relatório DECOM de 2009[4], das 181 medidas antidumping aplicadas pelo Brasil, 47 foram contra a China, sendo que, das 67 em vigor ao final do ano passado, 25 eram contra esse país asiático.

Pelas regras da OMC, é ainda possível a utilização da salvaguarda transitória, conforme previsto no Protocolo de Acessão da China à OMC, ainda pouco utilizado pelos Estados membros. Também, há o Acordo sobre Valoração Aduaneira, que permite ajustes no preço em certos casos, ao estabelecer as regras para a valoração de bens baseadas no valor de sua transação. O artigo 9º estipula que, quando a conversão da moeda é necessária para a determinação do valor aduaneiro, a taxa de câmbio a ser usada deve ser a publicada pelas autoridades competentes do país da importação e deve refletir o valor corrente de tal moeda em transações comerciais em termos da moeda do país de importação. Logo, constata-se outra possibilidade de ajuste no valor das importações, caso comprovada a sua moeda desvalorizada.

A sugestão de recorrer aos dispositivos da OMC e de levar o tema do câmbio ao Órgão de Solução de Controvérsias é motivada justamente pelo fato de essas regras apresentarem um caráter multilateral e, por extensão, com maiores chances de uma efetiva implementação do que as regras previstas pelo FMI. Ainda, mesmo que o FMI questionasse as políticas de desvalorização da moeda de algum membro, não há em seu sistema um mecanismo de solução de controvérsias tal qual na OMC: um mecanismo atuante há mais de 15 anos em sua configuração atual e com um considerável número de precedentes.

Na esfera nacional, vale apontar que o Brasil possui a Lei nº 3.244, de 1957, que define as condições para que a Câmara de Comércio Exterior (Camex) fixe as alíquotas do Imposto de Importação. Pelo artigo 3-e da referida Lei, permite-se a elevação da alíquota no caso de um produto originário de um país que tenha sua moeda desvalorizada ou conceda subsídio à exportação de forma a frustrar os objetivos da tarifa.

O enquadramento da moeda desvalorizada como subsídio no âmbito da OMC

A proposta de enquadramento da moeda desvalorizada como subsídio, conforme sugerido pela proposta de lei H.R. 2378 dos EUA, merece especial atenção. Isso porque o Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias delimita as condições para a definição de subsídio, devendo atender aos critérios de existência de uma contribuição financeira, concessão de um benefício e de especificidade, ou seja, ser específico a um grupo de indústrias.

Para delimitar a existência de uma contribuição financeira, seria necessário demonstrar que a moeda desvalorizada é fruto de uma política articulada pelo governo ou qualquer órgão público, recorrendo ao entendimento do Órgão de Solução de Controvérsias de que não seria preciso a existência de uma transferência de fundos efetivamente realizada, mas sim de alguma política que englobasse essa contribuição[5]. Todavia, é inevitável reconhecer que o argumento de que a contribuição financeira envolveria um gasto público seria um desafio para essa análise, uma vez que a moeda desvalorizada, a princípio, não abarcaria um gasto efetivo no orçamento público.

Também, caberia identificar um benefício a partir da manutenção da moeda desvalorizada por um país. Para tanto, seria preciso demonstrar que os destinatários do benefício estariam recebendo uma vantagem que não poderia ser obtida na ausência da intervenção econômica do governo na taxa de câmbio - conforme previsto no caso Canada-Aircraft. Isso não somente traz um desafio econômico no sentido de comprovar se de fato as empresas exportadoras estariam sendo beneficiadas, como também implicaria a árdua tarefa de demonstrar que o governo estaria efetivamente intervindo no câmbio do referido país.

Quanto à especificidade, verifica-se que a única forma coerente de atrelar a figura da moeda desvalorizada seria por meio do tipo de subsídios à exportação, já que este é considerado um subsídio específico pelo Acordo - assim como em precedentes na OMC, como no caso Indonesia-Autos. Ou seja, seria necessário demonstrar o vínculo que a manutenção da moeda desvalorizada teria com a performance das exportações, atentando-se para implicações econômicas e jurídicas, visto que a definição de um subsídio proibido não é facilmente demonstrável - em vista da necessidade de comprovação do vínculo com o desempenho exportador, a partir de uma análise conjuntural dos fatos -, em especial na relação com a taxa de câmbio desvalorizada.

Por fim, para estreitar a relação da moeda desvalorizada com o conceito de subsídio acionável, além de ser preciso demonstrar a questão da especificidade, seria necessário focar no dano sofrido pela indústria do país demandante com a entrada dos produtos originários do país com a moeda desvalorizada. A demonstração do dano sofrido pela indústria doméstica é essencial para esse enquadramento, sendo também a única possibilidade prevista no Acordo para se iniciar o procedimento de investigação e possível aplicação de uma medida compensatória contra o "subsídio" da moeda desvalorizada.

Considerações finais

Em vista do substancial impacto da variável cambial no comércio internacional, especialmente em função da influência da moeda desvalorizada no desempenho das exportações, são levantados diversos mecanismos do sistema multilateral de comércio para combater os efeitos da moeda desvalorizada.

Os dispositivos do FMI, da OMC e da própria legislação interna permitem que os Estados membros venham a implementar medidas comerciais contra produtos originários de países com sua moeda desvalorizada. Ademais, a devida utilização dessas regras possibilitaria que uma disputa envolvendo o tema do câmbio fosse iniciada na OMC, desde que se atentasse às questões acima mencionadas.

* Formando da Direito GV e Assistente Jurídico na área de Comércio Exterior do Demarest e Almeida Advogados.

[1] Ver: Thorstensen, Vera. China - Líder das exportações mundiais e membro da OMC: desafios e oportunidades para o Brasil. Centro do Comércio Global e do Investimento da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, 2010.

[2] Ver: Hufbauer, Gary C.; Wong, Yee; Sheth, Ketki. US-China Trade Disputes: Rising Tide, Rising Stakes. Peterson Institute for International Economics Policy Analysis in International Economics 78. Washington: Peterson Institute for International Economics, 2006.

[3] Disponível em: e .

[4] Disponível em: .

[5] Ver: Brazil - Aircraft e US - Softwood Lumber IV

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