De l’aide pour l’Aide au commerce – Premières conclusions et recommandations des études de pays

18 October 2011

Depuis les débuts de l'Aide pour le commerce (APC), l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et l'OCDE ont été les fers de lance du processus de suivi de celle-ci. Cette volonté de suivi, dont l'Examen global constitue le point culminant, a contribué à lui conserver tout son élan. Cela se reflète clairement dans l'augmentation substantielle des ressources financières dédiées à l'APC, qui ont atteint 40 milliards de dollars US en 2009 en engagements financiers. (1) L'OMC et l'OCDE ont néanmoins limité pour l'essentiel ce suivi à un niveau mondial et spécifique à chaque projet, principalement sous forme de « cas d'expérience », faisant ainsi l'impasse sur la question de l'efficacité de l'APC au niveau national sur laquelle de nombreux pays et experts souhaiteraient attirer l'attention. Sachant que certains facteurs spécifiques à chaque pays peuvent grandement influencer l'efficacité de l'APC en matière de stimulation de la performance commerciale, les évaluations au niveau national s'avèrent indispensable pour réellement appréhender l'impact de l'APC en matière de développement. C'est pourquoi, en vue de compléter le mécanisme de suivi existant et de répondre à ses lacunes, le Centre international pour le commerce et le développement durable (ICTSD) a entrepris d'évaluer l'impact et l'efficacité de l'APC au niveau national. Pour ce faire des études pilotes ont été lancées dans six pays (le Malawi, Maurice, la Jamaïque, le Pérou, le Cambodge et le Népal). Cet article se concentre sur les premières conclusions et recommandations issues du Malawi et de Maurice, appuyées par des observations en provenance du Cambodge, du Népal et des pays du CARIFORUM.

Destination des fonds

Une augmentation globale des engagements de financement au titre de l'APC a été constatée pour Maurice alors qu'elle est restée négligeable dans le cas du Malawi. Les financements sont restés prévisibles dans les deux pays, le Malawi les recevant principalement sous forme de subventions. Pour les pays comme le Malawi, le Népal et le Cambodge, le financement de l'APC ne s'est pas effectué au détriment d'autres formes d'aide. Le gouvernement mauricien insiste en revanche sur le fait que les ressources d'APC allouées à Maurice ne sont pas ajoutées à l'aide au développement. Cela met en évidence une persistance du conflit entre donneurs et partenaires sur la perception du financement de l'APC, certains pays partenaire n'ayant pas le sentiment d'une additionnalité de l'APC par rapport à l'aide au développement officielle.

À la différence de Maurice, le Malawi a reçu la plus grande partie des financements en vue de la construction d'infrastructures liées au commerce. Le développement du commerce malawite a néanmoins été limité en raison d'une pénurie de capacités humaines. Beaucoup recommandent donc un changement d'orientation de l'APC pour favoriser le renforcement des capacités humaines et le développement du secteur privé plutôt que les projets d'infrastructures. Il a également été souligné que la pression internationale pour des résultats à court terme et des chiffres élevés de décaissements est susceptible de compromettre dans une certaine mesure l'investissement dans les capacités humaines et la création d'institutions locales.

La pérennité des résultats obtenus grâce à l'APC apparaît également comme une autre difficulté à surmonter. Bien que des critères de durabilité soient intégrés dans certains cas à la conception   même des projets, il ne s'agit pas d'une pratique généralisée, et les exemples de pays partenaires   fournissant un financement suffisant à leurs projets après épuisement du financement des donneurs restent rares. Le gouvernement du Malawi a par exemple reçu pour l'équipement de quatre centres de référence des ordinateurs de l'OMC au titre du programme intégré commun d'assistance technique; mais faute de financement supplémentaire pour l'entretien du parc informatique après arrêt du financement de l'OMC, ces centres de référence ne fonctionnent pas à l'heure actuelle.

L'appropriation

Sans surprise l'appropriation par les pays partenaires apparaît comme un facteur vital à l'efficacité de l'APC. L'île Maurice, qui a organisé son commerce de manière systématique et l'a intégré dans son programme de développement, bénéficie largement de l'APC. Celle-ci a ainsi permis de créer une base solide pour le développement des exportations tout en apportant également de nouvelles opportunités de diversification des exportations pendant les périodes de plus faible demande pour les exportations traditionnelles. L'exemple de Maurice se rapproche de celui du Cambodge, où une plus grande diversification sectorielle dans l'industrie sucrière et le secteur rizicole a contribué à l'amélioration du climat des affaires, de la compétitivité et des flux d'investissements étrangers directs.

Dans d'autres pays, bien que le commerce fasse partie des plans nationaux de développement, on constate encore au niveau des parties intéressées un certain manque de compréhension de la manière de réaliser les objectifs commerciaux par le biais d'actions spécifiques dans le cadre du programme. Le commerce ne semble en outre pas être intégré au niveau des autres ministères.  Au cours des cinq dernières années au Malawi, le ministère de l'agriculture et de la sécurité alimentaire a principalement porté ses efforts sur la culture du maïs pour la sécurité alimentaire, négligeant de ce fait d'autres domaines comme l'ajout de valeur ou la diversification des exportations. L'objectif consistait avant tout à développer des capacités productives avant de rechercher ultérieurement des débouchés. Certains projets agricoles intégrant le commerce dans leurs plans ont par conséquent eu un impact limité (faute de constituer une priorité pour le ministère) en termes d'amélioration des conditions de vie des agriculteurs. Mais compte-tenu de l'important excédent actuel de maïs, le gouvernement est en train de prendre conscience de l'importance du commerce, et commence par conséquent à s'orienter au-delà de la seule sécurité alimentaire.

Le Fonds fiduciaire d'aide au commerce et à l'intégration régionale des Caraïbes (CARTFund), conçu pour aider les pays du CARIFORUM à stimuler la croissance par le biais des échanges commerciaux et de l'intégration régionale, a souffert du même problème en l'absence d'un cadre stratégique au niveau régional pour l'utilisation des fonds. Par conséquent, et bien que la prise en charge puisse être considérée comme indispensable à l'efficacité de l'APC et à la maximisation de son impact, l'APC doit également prendre en considération le fait que le développement d'une prise en charge efficace dans les pays dépourvus de capacités institutionnelles suffisantes s'inscrit dans le cadre des mesures d'APC.

Alignement

Les bénéfices de l'APC se trouvent maximisés lorsqu'il existe un niveau élevé d'alignement entre l'agenda de développement des bailleurs de fonds et celui des pays partenaires. Maurice en fournit un exemple brillant. La mise à disposition de l'aide est dans le cas de ce pays en complète harmonie avec les systèmes du pays. Les fonds sont transférés au titre d'un soutien budgétaire direct au Trésor mauricien, puis mêlés aux ressources nationales pour être dépensés dans tous les domaines. En revanche, dans des pays comme le Malawi ou le Népal, l'utilisation des systèmes nationaux reste limitée. Le Malawi constitue un cas intéressant dans la mesure où l'alignement des bailleurs de fonds reste cantonné aux priorités du Malawi, lesquelles sont peu tournées à l'heure actuelle vers le commerce, retardant de ce fait un alignement potentiel des priorités des bailleurs de fonds avec celles du pays en raison d'un manque de prise en charge. Cela a pour conséquence une emprise importante des bailleurs de fonds sur la conception des projets, le recrutement des équipes ainsi que sur les achats. Une telle approche de l'aide limite les capacités   du pays partenaire et favorise en retour une dépendance vis-à-vis de l'expertise des donateurs, un problème combattu à la fois par les bailleurs de fonds et par les pays partenaires dans leur ensemble.

Coordination des bailleurs de fonds

L'APC a également un impact plus marqué sur les pays partenaires lorsqu'il existe une bonne coordination entre les bailleurs de fonds, et que les projets ne sont donc pas redondants. La coordination des bailleurs de fonds s'est considérablement améliorée au Malawi, grâce en grande partie à la division de la matrice du travail du ministère des finances, à la création de groupes de  travail par secteur, à l'Approche commune du soutien budgétaire et aux forums de discussion informels des bailleurs de fonds. Cette coordination se limite néanmoins au domaine du « développement du commerce » et reste négligeable  en matière de « réglementation et politique commerciale. » Maurice montre en revanche une coordination efficace des bailleurs de fonds où les donateurs effectuent en commun le travail de diagnostic et d'analyse ainsi que la mise en œuvre, le suivi, les évaluations et les revues. Une mauvaise coordination des bailleurs de fonds, pouvant provenir d'un manque d'information entre eux et/ou plus simplement du peu d'effort du gouvernement pour éviter la duplication des efforts des bailleurs de fonds, est susceptible de limiter l'efficacité de l'APC.

Coopération sud-sud

La coopération sud-sud vient renforcer l'efficacité de l'APC dans l'ensemble des pays ayant fait l'objet d'une étude. Les intervenants locaux du Malawi soulignent que les bailleurs de fonds du sud semblent financer des projets que ceux du CAD ne financent pas. Il convient néanmoins de noter que les bailleurs de fonds du sud n'interviennent pas dans le cadre de la Déclaration de Paris et n'en appliquent donc pas les principes ; cela risque en retour de limiter l'efficacité de l'aide tout en restreignant le champ d'application d'une meilleure coopération entre bailleurs de fonds.

Capacités d'absorption

Les limites de la capacité d'absorption locale constituent l'une des principales difficultés à surmonter pour l'APC. Il s'agit d'un important goulet d'étranglement dans la réalisation des objectifs de développement de l'APC, car cette capacité d'absorption limitée retarde systématiquement tout processus efficace d'utilisation des fonds de l'APC. Les capacités d'absorption restent faibles dans l'ensemble des pays étudiés à l'exception de Maurice. Ce problème met en évidence la nécessité d'entreprendre un développement des ressources humaines à travers des formations formelles, le coaching et le mentorat par des conseillers, la formation sur le tas et l'apprentissage par la pratique. Il est notamment essentiel que les principaux ministères mettent en place un groupe permanent d'équipes de projet dédiées formées pour faire office de personnel technique et d'encadrement.  L'exemple du CARTFund a par exemple montré que la conception de projet et les compétences techniques ne peuvent être acquises qu'au moyen d'une exposition sur le long terme et d'une participation direct dans la gestion des projets à tous les stades. Les bailleurs de fonds doivent notamment avoir une solide stratégie de développement des capacités d'absorption des pays partenaires en vue d'un usage efficace de l'argent de leurs contribuables.

Impact

Bien que l'APC ne soit pas le seul facteur d'accroissement des exportations dans un pays, elle a très certainement le pouvoir d'en influencer profondément la performance commerciale. Il s'agit donc d'un indicateur central pour mesurer l'impact de l'APC. Les études par pays montrent que l'impact de l'APC sur la performance commerciale reste très variable. Au Malawi par exemple, les effets positifs des projets d'APC sur le niveau des exportations n'ont pas été suffisamment importants pour permettre au pays de réduire son déficit commercial croissant. L'exemple mauricien fournit un scénario différent : bien que les exportations de ce pays rencontrent des difficultés en raison de contraintes extérieures telles que les changements de modalités d'achat au plan mondial, l'APC a néanmoins permis d'améliorer le climat des affaires et la performance du pays à l'export, grâce notamment aux réformes du secteur sucrier.

Le Cambodge présente un exemple similaire de réussite de la diversification de la base d'exportation, avec la croissance d'autres secteurs tels que le papier et la pâte à papier, les produits minéraux, les plastiques et les aliments préparés aux côtés de la confection. Au Népal en revanche, bien que des projets d'infrastructures aient permis de réduire les couts transactionnels  et eu une influence positive sur la performance commerciale, l'APC n'a pas permis de répondre aux contraintes de l'offre en vue d'un renforcement des capacités commerciales à l'échelle macroéconomique.

Au vu de l'ensemble des études, on constate que bien que l'impact de l'APC pour certains pays, comme notamment le Malawi, reste limité et insuffisant pour stimuler le commerce et le développement, l'APC a néanmoins permis d'introduire certains aspects et institutions ayant le mérite d'orienter ces pays vers une meilleure reconnaissance de l'importance du commerce dans le développement.

Conclusion

L'APC a le pouvoir de contribuer fortement à la performance commerciale d'un pays, ce qui en retour a le pouvoir de stimuler le développement de celui-ci. Le cas de Maurice est illustratif à cet égard. L'APC doit néanmoins encore faire la preuve de ses avantages pour d'autres pays comme le Malawi. Dans l'ensemble, il est possible de conclure que certains pays ont plutôt besoin de renforcer la prise en charge de l'aide, tandis que d'autres ont besoin de l'APC pour le développement de leur secteur privé et le renforcement des capacités locales ; d'autre peuvent en profiter pour diversifier leur économie. L'alignement entre bailleurs de fonds et pays partenaires joue un rôle essentiel à cet égard pour l'évaluation des besoins réels de développement.

Auteur : Rishabh Kumar Dhir est assistant de recherche pour le développement à ICTSD et un doctorant en études du développement à l'Institut de hautes études internationales et du développement (IHEID) à Genève.

Note:

1  OCDE

2 Pour plus d’information, voir : « Un cadre méthodologique pour évaluer l’efficacité et l’impact de l’aide pour le commerce sur le développement au niveau national, » de Ratnakar Adhikari et Paolo Ghisu (2011), Eclairage, vol.10 n°2, avril 2011

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