“新时期伊始”的全球经济治理

25 September 2015

梅林德 (Ricardo Melendez-Ortiz)

 

随着后2015发展议程即将获得通过、一份新的气候体系的谈判正在进行,过去20年的全球经济治理将发生什么变化,我们从过去学到了什么经验教训?本文梳理了有关贸易、投资和可持续发展所正在经历的时代变迁大背景。

 

为了本周在联合国纽约总部举行的峰会,各国政府都在积极准备通过一份新的后2015发展议程,它将包括17个可持续发展目标(SDGs)。这份新的国际社会优先使命清单旨在努力为下一个15年提出一个集发展的经济、环境和社会面于一体的框架,并使得它能够兼顾到不同的国情和能力,以及尊重国内政策和优先项,成为全世界普遍能接受和适用的目标。后2015发展议程的成果文件还将包括一个世界领导人的宣言,在今天的新形势下对多边合作提出共同的原则和承诺;一个关于实施办法的章节;以及一个关于在国家、地区和全球层面跟进和审议的程序。

 

另外,几个月后,在法国的巴黎,联合国成员们将再次聚首,以确保制定一项后2020时期的新的全球气候体系。各国已经同意,计划中的这份协定将由各国自己设计的国家自愿温室气体减排计划组成,不过反对意见也警告说,目前所提交的自愿减排程度还不足以使全球气温控制在比前工业时期水平高两度的上限以内,因此还需要进一步核实这些计划和继续加强努力。

 

紧接着巴黎会议之后,WTO成员们将聚首肯尼亚的内罗毕,召开第10届全球贸易部长大会。这次大会会产生什么有效的成果尚不清楚,因为结束多哈回合谈判继续面临困难,而另一边是更有希望达成、也是更有雄心水平的巨型贸易协定的涌现,要求签署21世纪更深度经济一体化协定。幸运的是,对于内罗毕大会,部分WTO成员之间的谈判已经确保了WTO中诸边性的信息技术协定(ITA)的扩容,进一步大幅度削减了每年贸易额中价值1万亿美元的新增200项左右高科技产品的关税。目前仍在进行的还有一份诸边性的环境产品关税自由化协定。这

份协定的进展尤其可能会对即将举行的纽约和巴黎大会的大目标作出有意义的贡献。

 

这一连串的全球治理决策行动与1990年代和2000年代早期的“峰会外交”极为相似,包括1992年联合国环境和发展大会(又称为“地球峰会”)、1994年关贸总协定乌拉圭回合的结束导致一年后WTO的建立、以及一系列关于社会发展、最不发达国家、人权、妇女、粮食、发展融资以及信息社会等内容的国际大会。今年被联合国秘书长潘基文称为全球治理的“新时代”,也正是我们反思相关问题的好时机(注释1)。过去20年中全球治理的背景发生了怎样的变化?我们都学到了什么经验教训?未来几年,贸易和投资体系应当发挥什么作用来继续推动可持续发展从文件上的议程变成切实的现实?

 

世界从哪里起步?

 

把全球治理行动放到正确的历史背景下来看待是至关重要的。1992年,全世界刚从由至少三个独立的发展模式所构建起来的经济分裂时期走出来,这三个发展模式是计划经济、以进口替代结合控制为特点的大部分出现在发展中世界的封闭经济、以及由充满活力的后战争时代的美国经济驱动的在跨大西洋和跨太平洋地区所发展出来的一种混合自由经济。有一种动力正在促使转向一个新的世界,要将这个世界转变成全球化经济。这种趋势最终逐渐成为了现实,通过一套统一的经济政策和一体化促进框架,将各国经济统一到国际市场中。这个关键时刻的种子播下的是世界的未来,释放出强大的变革动力和造成了随之而来的紧张关系。财富以史无前例的形式被创造出来,数以百万计的人脱离贫穷。许多的成功故事都付出了极大的代价,大部分由于对平等和社会包容性问题关注较少,还有低估了不同发展程度的国家之间持续的根深蒂固的能力不均衡。结果是,到今天为止,我们面临着全世界范围内大部分国家之间危险的不平等程度。

 

对自然环境和新创造的地球边界概念的考虑不足已经造成了很高的代价。回过头看,巴西里约热内卢举行的地球峰会是唯一一次国际社会全面思考在一个共同价值平台上对许多重要议题实施行动的复杂性,以及在新的世界里相互配合的规则。此外,普遍认为,里约热内卢大会也是重新审视环境和发展之间关系的一次机会。

 

从1972年在瑞典斯德哥尔摩的联合国人类环境大会召开以来的20年,越来越清楚的是,对环境和发展优先项不予选择的后果总是对环境不利的。里约热内卢宣言中的27个原则和《21世纪议程》是转变全球治理的一份前瞻性计划,要求对经济管理和经济治理的基础做出重新思考。这是一次极为有雄心的尝试,它试图对环境保护和经济增长之间做出协调,并且设定一个广泛的共同政策方向。但是,它同时也是在上面所描述的动荡时代中构建的一个愿景。当时,已经出现了大量的质疑情绪,无论是对全球不公平、贸易的规则、发展中国家急于在新的全球化世界中发挥新作用,还是对全球市场中跨国公司肆无忌惮的掠夺行为,以及全球化市场中游戏规则的不充分性。这些都助长了一种反全球化运动,联合国的政府间机构和其他一些发展机构制定了千年发展计划作为对这种运动的部分回应。但是,尽管千年发展计划所覆盖的议题很重要,但是缺乏对环境议题的侧重,并没有受到联合国环境发展大会的影响,结果激起了政府之间对可持续概念理解的混乱和来自环境团体的攻击。

 

尽管世界经济迅速朝一体化方向发展,但里约热内卢大会(后简称里约大会)并没能对全球经济治理产生效果。在地球峰会期间,多边贸易体系进入过渡期,从有限的1947年关贸总协定(GATT)转型为准世界性的世界贸易组织(WTO),成员差不多扩大了一倍,从边境税收议题更扩展到服务、投资和知识产权等议题。到那时为止,贸易和贸易规则还是一小撮国家说了算,主要目的是规范跨大西洋和跨太平洋的商业行为,只有少数几个发展中国家参与了该体系,并且不承担同等水平的关税减让义务。关贸总协定转型成为WTO,这部分成为了当时政策发生转变的表征。新的WTO设计采用了里约原则,将其加入宪章当中——马拉克什协定的第一段就提到可持续发展、生活标准和环境保护——并且通过一系列其他机构设置比如贸易和环境委员会,使得环境议题成为行动。

 

聚拢和发散

 

今年的这三次全球治理大行动就各自针对的主题,尝试对全球性议程进行合并讨论解决的新途径,以应对各国国情和发展路径上的自然差异这一现实。自里约大会以来,我们获得了什么经验教训呢?

里约大会以来的第一个重要变化是实质性的,是与国际社会对经济和环境之间复杂关系的理解有关的。在1992年里约大会上,普遍的一种观点是基于库茨涅茨曲线,认为在经济增长的早期阶段,环境恶化增加,随着人均收入水平的增加而环境恶化情况下降。这种观点似乎是给那些不发达地区继续污染和虐待自然资源正名。20年过去,我们比那时更明智了,在一些方面,我们已经做了相当多的努力来丰富在这个领域的知识基础。在全球贸易构架和随后的其他贸易治理工具中引入了可持续的概念,这是十分英明的。尽管自从里约大会以来许多紧张关系出现,但大部分已经在WTO的争端解决上诉机构层面得到了解决,援引了非贸易的协定或者使用了可持续的原则。解决矛盾的结果并非尽如人意,一些核心环境议题仍然对经济一体化的体系形成挑战,也没能使我们将这个世界从气候变化、致命污染和对栖息地和海洋的摧毁中解脱出来。

 

第二个重要的变化是补贴原则在实际和操作中的影响,这一点在里约大会的时候开始引起注意。当时,正是民间团体首次正式开始参与联合国议事程序,大约聚集了超过17000人和2400个非政府组织(NGO)代表参加在联合国环境和发展大会同时举行的边会NGO论坛,并组建了边会的几个民间组织“主要群组”(Major Groups),承认要实现可持续发展的目标需要来自各社会领域的综合参与。同时,欧盟还进行了关于马斯特里赫特条约的谈判,以及其他的变化,正式使得补贴原则列入欧盟集团的立法中。这些项目都紧密联系并促进着全球对话。全球和区域治理设立了共同的方向,但更多的需要建立在实际工作的经验上,并且需要通过那些靠近基层工作的组织来实施。

 

最后,20年前,WTO被认为是一个全球化的、从上至下的机构。成立之初,它是以一个金字塔形的贸易政策构架出现的,塔顶是关贸总协定原则、标准和机构设置,下面覆盖所有其他区域贸易协定(区域的、双边的等),以及国内政策设定。但是,在过去几年里,这种由 WTO为中心的情况被迫改变,贸易政策的决策轨迹已经朝着许多不同的方向发展。在更深入一体化或者更少一体化的不同要求下,许多国家有选择地参加了一些新的协定,以不同的互动速度加入全球市场。信息通信技术和交通的改变所带来的机遇,以及对市场开放的把握,导致了在国际网络中重组生产的新形式。结果是,在对互动经济进行治理过程中产生了超越传统WTO覆盖的有关贸易和投资的复杂体系。

 

今天,后2015发展议程和从7月份举行的第三届国际发展融资大会中产生的成果,都似乎在呼吁建立一个国内政策和经济政策的单一指南,而避免细节的规范。虽然制定总的指导方针,但是给各国留有空间容许不同的发展路径。实施新的可持续发展议程的复杂挑战之一将是,区分作为国家政策参考的内容和那些与国际合作相关的新参与形式。前者包括,比如,是否一个国家可以实现这些目标,然后对不配合达标的政策进行调整。后者所关系的则是国际义务和各国的作用,如何确保该国无论是参与集体行动还是个体行动,都能在达到那些目标的同时也解决全球议题。

 

联合国气候变化框架公约(UNFCCC)体制是里约峰会诞生的三大公约之一,在机构上特别经历 了演变。1992年的时候,还不是很清楚气候会怎么变化,科学届对此也理解不深。在1995年柏林的UNFCCC首次缔约方大会上,受库茨涅茨曲线理论的影响,通过将世界人为区分为附件1国家和附件2国家,详细阐述了共同但有差异责任的原则,这种做法使得气候变化议题上的国际合作停滞了很多年。现在,科学认知已经更加确凿,也得到了更广泛的接受,已经更加清楚,在应对气候变化中的广泛参与是必须的,需要找到新的形式来管理对温室气体积累承担有差别的历史责任问题。中国的增长动力和来自其他发展中国家的严重的排放意味着,京都议定书这样对发达国家和发展中国家进行区分的做法不再可行了。

 

更重要的是,目前的挑战是要找到能够将命令和管制政策、市场机制和行为方式改变结合起来的方法,促成向低碳或零碳经济的转型。这是一个很难实现的目标,需要一个支持性的全球经济架构。目前,我们正在朝向建立一个新的后2020体系,将在巴黎得以落实,很可能主要由一个自下而上的、自愿贡献的各国国家气候行动承诺组成。真正的问题是,是否这个由补贴驱动的自下而上的程序足以能够达到我们的共同目标。

 

确保将来的进展

 

要解决聚拢和发散之间以及普遍规则和补贴之间的紧张关系,核心的部分是建立良好的监控、跟进以及各层面的审议体系。正确设计这个机制很重要,既能应对全球层面的复杂性和分类,又能够有助于建立一个基于共同原则、但补贴的适用又由规则、协定和国家间的合作进行阐释的治理结构。对承诺进行监控和审议是确保实现国际承诺和新达成的参与规则的唯一切实工具。

 

后2015发展议程要求好的指标来追踪进展和帮助各国政府应对实施这个框架中面临的复杂性,这个框架原是把跨多个政策领域的可持续发展的三方面结合起来了。幸运的是,关于如何测算发展的理论和学术工作已经改变了各国衡量人类福祉的思维方式,更多地考虑社会优先项和自然环境。过去几十年,已经加大努力超越把人均GDP作为衡量发展的唯一尺度的做法。自从1990年开始,联合国发展署每年发布的人类发展报告,引进了人类发展指数,收纳了一系列国家发展指标,比如教育、收入和预期寿命的加权平均。其实,最初的人类发展指数并没有考虑到环境可持续性的指标,反映出最早发布报告的那些经济学家的怀疑态度。在新领导上任后,这种情况已经改变,一系列多方面的衡量指标被纳入考虑范围,包括经合组织的福利指数,Jeffrey Sachs领导的世界幸福报告,基尼发展指标(GPI),Bertelsmann Stiftung的可持续治理指标(SGI),以及耶鲁的环境绩效指数。

 

在WTO,有人建议,特殊和区别待遇必须从可持续发展的角度进行理解和衡量。仅是给予发展中国家多几年的时间完成政策实施或者给予优惠市场准入的做法没有考虑到特定经济体所面临的多层次的挑战、贸易对国内自然资源的影响、或者多样性的环境政策对贸易的影响。(注解2)实施后2015发展议程将最终要求贸易规则围绕着可持续发展成果进行组织。因此,有必要提出有用的指标,使得规则能够在其指导下朝着正确的方向进行制定,且不要使用所谓的复合指数。但是,要建立这样的一个体系是非常具有挑战性的。

 

新的气候体系的好处在于,这些衡量尺度和指标是大多数国家的计划中都存在的。这样,国际社会就拥有很精确的方法,理解温室气体排放在何处何时产生,以及他们如何影响到全球气温、海洋酸度等的急剧上升。各国将在后2020时期的特定时间内各自承诺特定的减排数量,大多数情况下,各自有不同的基准线,但是,要计算减排的总和应当不存在技术问题。

 

但是,极有可能的是,目前所提交的国家气候承诺加起来不足以把气温控制在前工业水平以上两度的范围内。各国也有可能不兑现自己的承诺。如果一个主要排放国家的情况发生剧烈变化该怎么办呢?这将引发对气候政策的重新审视。应当具备一些保障措施,来帮助各国应对局势的变化。除了要紧密监控各国采用什么政策来实施承诺之外,还要有一些“培训”,帮助各个经济体理解和管理低碳转型。许多利益相关者经常把贸易体系的“成功”归结为其契约的性质,争端解决谅解机制,以及规律性的贸易政策审议。贸易体制是奏效的,也有强制力,因为它是深植于所有参与国的自我利益中的。如果同样的逻辑也能适用于气候领域,就要努力确保各国政策制定者们能够明白,不论局势如何改变,都要继续促进实施气候承诺,这样做的结果对他们来讲将是双赢的。

 

制定正确的体系

 

全球治理仍将是一个在全球方向设定、监控政府政策的领导力作用和在操作层面支持补贴承诺的实施二者之间取得平衡的过程。协调各国的国家政策将要求吸收在谈判更广泛的国际协定中所产生的交易成本。在一个相互联系的经济中,实施这些协定至少部分依赖于商业、技术和利用良好规范的全球市场的动力。此外,确保贸易和投资体系对可持续发展奏效,还需要更多的时间,要做的不仅仅是资助几个分散的项目那么简单。

 

未来几年,贸易和投资体系可以发挥两个重要作用。贸易和投资规则是转型所需的最大催化器,因为它们能够改变经济运行的方式和数以百万计人生活的方式。我们需要继续确保贸易规则有利于可持续发展的成果,不管是在全球层面还是区域层面。还需要扎实的体系构架和指标,从可持续发展的角度出发,监控那些规则的影响,不仅仅是对经济行为的影响,还包括对环境和社会的影响。

 

将联合国发展融资大会的成果、后2015框架和气候体系的言语化为行动,要求继续努力制定出正确的贸易和投资体系,以及支持一个能够实现社会、环境和经济良好效益的运行良好的经济。最终,是政策驱动了全球经济中必要的体制更替,而不是融资本身,在未来几十年,政策在支持可持续包容性增长过程中发挥着关键性作用。迄今为止的发展历程已经表明;不是金钱,而是政策、政策框架和实施政策的体制,构成了发展所需的最强大杠杆。

 

作者梅林德是国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)总裁。本文的英文版首次发表在《桥-生物多样性和自然资源》期刊第9卷第7篇。

 

注释:

[1] 联合国秘书长潘基文在联大全会上关于采纳通过促进2030年成果文件转化的草案决议的讲话,纽约,2015年9月1日。见于http://www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=8944

[2] 梅林德和Ali Dehlavi。“可持续发展和环境政策目标:在WTO中升级特殊和差别待遇原则的一个案例。”贸易、环境和可持续发展:撒哈拉以南非洲和拉丁美洲的观点。ICTSD出版,日内瓦(1998)。

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