Мосты

Насколько правила многосторонней торговли поддерживают меры по адаптации к изменению климата? Взаимодействие между адаптацией и торговыми правилами кажется хорошей темой для работы РКИК ООН по вопросам сельского хозяйства. 

В ответ на прогнозируемое воздействие изменения климата был проведен большой объем аналитической работы по мерам, направленным на смягчение последствий изменения климата и адаптации к нему. Исследования проводятся международными и региональными агентствами, аналитическими центрами, исследователями и правительствами с помощью национальных планов действий по адаптации к климатическим изменениям.

В этом контексте приветствуется работа по вопросу адаптации к изменению климата, инициированная Рамочной конвенцией ООН об изменении климата (РКИК ООН) и одним из ее технических органов – Вспомогательным органом для консультирования по научным и техническим аспектам (ВОКНТА). В то время как на сельское хозяйство приходится почти треть глобальных выбросов парниковых газов, оно также является одной из сфер, наиболее подверженной влиянию долгосрочных последствий изменения климата. Эта отрасль наиболее восприимчива к экстремальным погодным явлениям, наводнениям и засухам или меняющимся экологическим условиям.

Для того чтобы быть эффективной, адаптация к изменению климата должна быть включена в общие национальные стратегии развития, опирающиеся на ряд инструментов политики. Торговые правила могут быть важными там, где могут успешно применяться синергии для адаптации к изменению климата в области сельского хозяйства.

Подходы и меры в области адаптации к изменению климата

После сессионных дискуссий и рабочего совещания страны-участницы во время 40-й встречи ВОКНТА в Бонне в июне 2014 г. решили, что орган проведет научную и техническую работу по четырем направлениям, касающимся адаптации к изменению климата в сельском хозяйстве.

Если говорить кратко, то эти направления охватывают следующие вопросы: развитие систем раннего предупреждения и планов действий на случай экстремальных погодных явлений; оценка риска и уязвимости сельскохозяйственных систем по отношению к различным сценариям изменения климата; определение мер по адаптации с учетом разнообразия сельскохозяйственных систем, а также возможных сопутствующих выгод и обмена опытом в исследованиях и разработках; определение и оценка сельскохозяйственных практик и технологий для повышения продуктивности на устойчивой основе.

Между тем ВОКНТА пригласил участников РКИК ООН и наблюдателей представить свои мнения по поводу первых двух вопросов до марта 2015 г. и оставшихся двух – до марта 2016 года. Следующее рассмотрение предложений пройдет во время сессионного рабочего совещания ВОКНТА в июне 2016 года.

Отличным источником подробной информации о различных адаптационных мерах являются национальные программы действий в области адаптации (НПДА). Они представляют собой поддерживаемый РКИК ООН и осуществляемый отдельными странами процесс для наименее развитых стран (НРС), направленный на определение приоритетных действий, которые соответствуют неотложным потребностям этой группы государств в области адаптации к изменениям климата. По состоянию на ноябрь 2013 г. НПДА были подготовлены для 50 НРС, а общее количество приоритетных проектов достигло почти 500. На веб-сайте Секретариата РКИК ООН можно найти базу данных приоритетов НПДА с полным описанием предложенных проектов и расчетами их стоимости.

В докладе Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) содержится обзор этой базы данных НПДА. По данным документа, 20% всех потенциальных проектов относятся к вопросам обеспечения продовольственной безопасности, 16% – связаны с экосистемами суши и 15% – решают проблемы обеспечения водой или ирригации.[1]

Другие значимые области включают вопросы систем оповещения, управления прибрежной зоной, образования и укрепления потенциала, инфраструктуры и межсекторальной устойчивости. В дальнейшем переклассификация этих мер привела к созданию пяти категорий: проекты, направленные на повышение межсекторальной устойчивости; управление экосистемами; управление водными ресурсами; выращивание продовольственных культур и животноводство; диверсификация и доходы.

В этой статье рассматриваются четыре направления, намеченные ВОКНТА на ближайшие годы в рабочей программе по сельскому хозяйству, и обсуждаются возможные адаптационные меры, а также их пересечения с торговой политикой. Главный вопрос, который задается в каждом случае: поддерживает ли одно или несколько торговых правил потенциальную сферу или меру по адаптации? Важно, однако, отметить, что целью статьи является выделение возможных рассматриваемых проблем, а не их глубокий анализ.

Стихийные бедствия, вызванные изменениями климата

Все исследования по вопросам адаптации к изменению климата подчеркивают важность развития систем раннего предупреждения (СРП) для реагирования на экстремальные погодные явления. Эти системы также являются одним из четырех направлений рабочей программы ВОКНТА по сельскому хозяйству, учитывая особую уязвимость отрасли в этом отношении. Некоторые такие системы уже работают в сфере сельского хозяйства. Например, глобальная система информации и оперативного оповещения ФАО (ГСИОО), система раннего предупреждения об опасности голода (СРПОГ), система раннего предупреждения в отношении скота (СРПОС) и программа ФАО по раннему предупреждению трансграничного распространения болезней, опасных для животных и растений (СПЧС).

Программой развития ООН недавно были проведены некоторые исследования, направленные на изучение СРП в контексте развития, учитывающего климатические факторы, а также адаптации. В нормах ВТО, связанных с сельскохозяйственной торговлей, СРП относится к мерам «зеленой корзины», которые описываются в Приложении 2 к Соглашению по сельскому хозяйству. Фраза «система раннего предупреждения» используется в параграфе 2(b) Приложения 2 в контексте борьбы с вредителями и заболеваниями, однако эта мера могла бы входить и в «консультационные  услуги», которые указываются в параграфе 2(d). Национальные СРП не были проблемой в ВТО с точки зрения их соответствия или несоответствия глобальным правилам торговли.

Более того, так как изменение климата и чрезвычайные явления имеют непосредственное и значительное влияние на опасности, связанные с водопользованием, такие как засухи и наводнения, проекты по ирригации, как было отмечено ВОКНТА, являются серьезной адаптационной мерой. Среди представленных НПДА около 20% всех проектов относятся к этой категории.

Что касается взаимодействия с торговыми правилами, то считается, что ирригация подпадает под категорию мер «зеленой корзины» в параграфе 2(g), в котором указываются «услуги по инфраструктурному обеспечению», включая дамбы и дренажные системы, дороги, рынки и портовые сооружения.

Как ни странно, несмотря на свою важность, слово «ирригация» не упоминается в мерах «зеленой корзины», хотя некоторые формулировки явно относятся к ирригационным работам. Следует отметить, что правительственные расходы на ирригацию еще не были предметом обсуждения в ВТО и, по всей видимости, полностью принимаются в качестве меры «зеленой корзины».

Параграфы 7 и 8 Приложения 2 содержат положения для субсидированного страхования и платежей с целью оказания помощи при стихийных бедствиях, которые входят в первые два направления работы ВОКНТА в области сельского хозяйства. Для получения поддержки необходимо соответствовать определенным условиям, например, потерянный доход должен превышать 30% от среднего значения потерь в предшествующие годы, а платежи должны компенсировать менее 70% потерь и соотноситься исключительно с доходами, а не с типом или объемом производства. На практике очень немногие члены ВТО сообщают об использовании этих положений. Одной из причин этого может быть тот факт, что критерии являются ограничительными для типичных программ субсидированного страхования, так как они относятся непосредственно к урожаям или поголовью скота.

Ключевой вопрос, который здесь следует задать, двигаясь дальше, звучит так: следует ли в большей степени приспособить страховые положения «зеленой корзины» к требованиям относительно адаптации к изменению климата? В проект переговорного текста соглашения по сельскому хозяйству, подготовленный в 2008 г. в рамках переговоров раунда Доха, были включены некоторые поправки в параграф 8 «зеленой корзины» – «помощь при стихийных бедствиях», однако в параграфе 7 таких поправок не было. Поэтому следует провести свежую оценку этих положений с точки зрения вопросов климата, особенно учитывая тот факт, что спрос на субсидированное страхование будет только расти одновременно с более экстремальными погодными явлениями и возрастающей неопределенностью. Это еще один вопрос, над которым ВОКНТА следует подумать.

Параграф 12 Приложения 2 Соглашения по сельскому хозяйству посвящен платежам по программам защиты окружающей среды (также относятся к мерам «зеленой корзины»). Некоторые недавние исследования рассматривают это положение как относящееся к адаптации к изменению климата, исходя из того, что термин «окружающая среда» охватывает и вопросы климата. Существуют два связанных с положением критерия, согласно которым платежи, во-первых, должны быть отнесены к четко определенным правительственным программам защиты окружающей среды или охраны природы, и, во-вторых, быть ограничены суммой дополнительных затрат по выполнению требований, касающихся адаптации или потери доходов.

Некоторые исследователи настаивают на том, что ограничение платежа суммой затрат, связанных с выполнением требований по адаптации, является справедливым. Другие эксперты полагают, что платеж должен обладать достаточной степенью привлекательности, чтобы привлечь получателей, и не может быть ограничен суммой затрат на выполнение требований. Действительно, специалисты  утверждают, что платеж должен превышать сумму расходов на выполнение требований, так как мера по адаптации к изменению климата может также привести к отрицательному внешнему эффекту, который также необходимо компенсировать.

В проекте переговорного текста соглашения по сельскому хозяйству, подготовленного в 2008 г., не предусматривается дополнение в параграф 12 Приложения 2. Однако вопрос адаптации к изменению климата можно было бы внести в него, добавив слово «климат» и позволив платежу превышать сумму расходов на выполнение требований, чтобы сделать эту меру более привлекательной.

Наконец, большинство обсуждаемых мер являются национальными или локальными по своей природе. Однако экстремальные погодные явления зачастую имеют глобальные последствия, в частности, для торговли и цен на продовольствие. Это приводит к увеличению расходов на адаптацию в других странах. Такая ситуация существовала во время кризиса цен на продовольствие в 2008 и 2011 годах. В то время как климатические шоки стали первопричиной кризисов, торговая политика, в частности, экспортные ограничения, усилили их.

Учитывая, что прогнозы более частого возникновения экстремальных погодных явлений становятся все более определенными, импортеры продовольствия, в число которых входит подавляющее большинство стран, выражают свою обеспокоенность. Правила ВТО относительно ограничения экспорта продовольствия слабы и требуют пересмотра, что поможет снизить общемировые расходы на адаптацию к изменению климата. Несколько достойных аналитических работ о том, как усилить правила ВТО, было опубликовано с 2008 года.[2] Высказывание соображений о работе ВОКНТА в этой сфере могло бы стать полезным для развития необходимой синергии между специалистами по тематике торговли и изменения климата.

Исследования – ключ к успеху

Четвертое направление работы ВОКНТА могло бы включать исследования устойчивых к изменениям климата сортов культур и пород животных. Такие исследования могли бы охватывать: использование генетических ресурсов для выведения новых видов, например, быстро выращиваемых культур и культур, устойчивых к засухам, наводнениям и засоленности почвы; разработку усовершенствованных способов ведения хозяйства для устойчивой интенсификации и повышения устойчивости к изменчивости, засухам или засоленности, а также повышение устойчивости систем животноводства и пастбищных хозяйств.

В рамках правил ВТО исследования относятся к мерам «зеленой корзины» Соглашения по сельскому хозяйству, а все программы, которые соответствуют требованиям таких мер, освобождаются от ограничений на использование средств. В эту категорию мер также входят все услуги по консультированию, распространению знаний и опыта. Исследования относятся к числу наименее противоречивых мер «зеленой корзины», и, наверное, поэтому в ходе переговоров раунда Доха не было внесено поправок по этому вопросу. Таким образом, исследования могут стать полезным и позитивным направлением для вложения средств и усилий.

Доступ к незаменимой зародышевой плазме и другим подобным материалам критически важен для проведения таких исследований, особенно для ученых в некоторых развивающихся странах. Консультативная группа по международным сельскохозяйственным исследованиям (КГМСИ) выразила озабоченность относительно все более проблематичного доступа к таким материалам по сравнению с предшествующими десятилетиями, что связано с введением новых национальных и глобальных правил и норм.[3]

В этой связи не ясна роль Соглашения ВТО по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (Соглашения по ТРИПС), в частности, статьи 27.3(b), посвященной разнообразию растений. Однако эта тема привлекла некоторое внимание, в том числе Совета по ТРИПС. Может быть, ВОКНТА также следует уделить внимание этому вопросу.

Торговля для помощи, а не создания препятствий

Большинство экспертов в области торговли поддерживают либеральный торговый режим для продовольствия и сельскохозяйственной продукции, а также завершение переговоров раунда Доха в качестве дальнейшего шага. Существует консенсус относительно того, что сокращение барьеров для доступа на рынок и снижение размеров экспортных и внутренних субсидий поможет сельскому хозяйству в некоторых развивающихся странах, поскольку сокращается производство в государствах, которые ранее предоставляли значительные субсидии своим производителям (главным образом речь идет о богатых государствах). Таким образом, в некоторых бедных странах будут создаваться новые возможности для повышения производства с целью импортозамещения и развития экспорта.

Значительная часть развивающихся стран находится в теплых тропических районах, где, как прогнозируется, последствия изменения климата будут ощущаться в наибольшей степени. Как уже было упомянуто, переговоры раунда Доха по вопросам сельского хозяйства по большей части не охватывали сферу взаимного влияния последствий изменения климата и торговли. Однако сейчас мы слышим призывы вернуться к рассмотрению проектов нового соглашения и включить положения, касающиеся изменения климата.

В одном недавнем исследовании поддерживается идея возвращения к правилам создания запасов продовольствия как меры «зеленой корзины» Соглашения по сельскому хозяйству.[4] Принимая во внимание опыт 2008 и 2011 гг. и прогнозируемое дальнейшее усиление напряжения на глобальных рынках продовольствия, особенно с учетом изменения климата, многие развивающиеся страны, импортирующие продукты питания, увеличивают масштабы создания запасов продовольствия в качестве адаптационной меры.

Слова «изменение климата» не упоминаются в Соглашении по сельскому хозяйству. При желании их можно было бы достаточно легко внести в «зеленую корзину», что послужило бы важным сигналом.

Чтобы найти решение для выдвигающихся на первый план вопросов изменения климата в правилах многосторонней торговли, нужно лишь взглянуть на подход, применяемый к обеспечению продовольственной безопасности в Соглашении по сельскому хозяйству. В течение семи лет переговоров раунда Доха по сельскому хозяйству большая часть внимания уделялась вопросам продовольственной безопасности, как главной, не связанной с торговлей проблемы, в которой торговая политика, тем не менее, играла важную роль. Эти дискуссии были учтены в проекте соглашения по сельскому хозяйству 2008 г., что сделало его более ориентированным на продовольственную безопасность.

Изменение климата также является важной не связанной с торговлей проблемой, и правила многосторонней торговли могли бы оказать серьезное влияние на нее. Кроме того, учитывая рост количества мегарегиональных и плюрилатеральных соглашений в области торговли, дальнейшее отражение проблемы изменения климата, возможно, также требуется в региональных торговых соглашениях.

По мере усиления изменения климата и интенсификации экстремальных погодных явлений потребуются более эффективные адаптационные меры, такие как правила, регулирующие вопрос ограничения экспорта продовольствия, и инновационные программы стимулирования для поощрения использования передового опыта индивидуальными участниками.

ВОКНТА, наряду с другими органами, имеет все возможности, чтобы рассмотреть эти проблемы в рамках своей рабочей программы по адаптации и дать руководящие указания относительно того, как механизмы торговой политики могут помочь развитию методов ведения сельского хозяйства, учитывающих проблему изменения климата.

Рамеш Шарма – экономист из Катманду (Непал), бывший сотрудник  Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН