Мосты

Проблема устранения неэффективных субсидий на ископаемое топливо привлекает все более пристальное внимание мирового сообщества. Необходимость этой меры для решения экономических, экологических и социальных проблем признается во многих важных международных документах, однако реформы в этой области идут сложно, в том числе в странах ВЕКЦА.

Энергетические субсидии в различных формах достаточно масштабны. В 2015 г. совокупный объем субсидий на поддержку ископаемого топлива только странами «Большой двадцатки» составил 444 млрд долл. США. При этом поддержка России составила 23 млрд долл., Соединенными Штатами – 20 млрд долл., Китая – 3 млрд долл.

Значительные энергетические субсидии используются и странами Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА). Так, по оценкам экспертов, в 2013 г. поддержка потребления нефти, угля, газа и электроэнергии для потребителей, возможно, составляла около 2 млрд долл. США в Азербайджане (что составляет 3,1% ВВП), 6 млрд долл. США в Казахстане (3,3% ВВП) и 9 млрд долл. США в Украине (6% ВВП). Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) осуществляет аналитическую работу с целью помочь странам ВЕКЦА начать дискуссии о преобразованиях в системе неэффективных и экологически вредных субсидий.

Что является субсидией?

Термин «субсидия» широко используется в экономике, национальном и международном праве, однако до сих пор нет единого определения того, что является и что не является субсидией.

Первоначально под субсидиями понималась прямая выплата из бюджета правительством производителю или потребителю. Однако в современном мире субсидирование осуществляется в различных и более сложных формах – от прямого перевода средств бюджета до различных налоговых льгот, а также механизмов контроля за ценами, в том числе через тарифы и квоты. Понятие «субсидии» стало охватывать и внешние экологические  эффекты (например, загрязнение или причинение ущерба месту обитания), а также недополученные доходы государства.

Международные организации, занимающиеся вопросами субсидирования – ОЭСР, Всемирная торговая организация (ВТО), Международное энергетическое агентство, Всемирный банк, Международный валютный фонд (МВФ) и Глобальная инициатива по субсидиям (ГИС), – используют разные, хотя и схожие определения субсидий. Все эти определения содержат ключевые элементы субсидий в соответствии с современными  экономическими взглядами и применяются для анализа масштабов и последствий применения таких мер поддержки. При этом чаще всего используется определение, которое содержится в Соглашении ВТО по субсидиям и компенсационным мерам, поскольку оно является юридически обязательным для подавляющего числа государств мира (в настоящее время членами ВТО являются 164 страны). ОЭСР предпочитает использовать вместо термина «субсидия» понятие «поддержка», что позволяет более комплексно подходить к анализу проблемы.

Не существует и единого определения экологически вредных субсидий (ЭВС). Однако в последнее время обычно применяется определение ОЭСР, принятое в 2005 г., в котором экологически вредной является «субсидия, которая является результатом меры правительства, которой предоставлено преимущество потребителям или производителям для пополнения их доходов или снижения их затрат, но при этом создающего неблагоприятные условия для проведения обоснованной экологической политики». Также указывается, что «при прочих равных условиях ЭВС ведет к увеличению объемов отходов, уровня загрязнения и природопользования, связанного с ЭВС субъекта».

Последствия применения субсидий на ископаемое топливо

Субсидии на ископаемое топливо отрицательно влияют на все составляющие устойчивого развития как в глобальном масштабе, так и в отдельных странах. Прежде всего, такое субсидирование является разрушительным для экономики. Низкие цены на энергию для потребителей стимулируют энергопотребление и подрывают стремление минимизировать затраты и повышать энергоэффективность. Рыночные механизмы искажаются: ископаемые виды топлива кажутся более привлекательными, спрос на них растет, а инвестиции в альтернативные источники энергии или более эффективные и экологические чистые технологии снижаются. Экономическая деятельность концентрируется в сфере энергоемкого производства, во многих случаях в ущерб трудоемким процессам.

При этом отвлечение денежных средств из государственных бюджетов на субсидирование истощает государственные финансы и сокращает возможности для использования средств на другие важные общественные цели.

Стимулируемый субсидиями рост энергопотребления сужает экспортные возможности государств, добывающих ископаемое топливо, а в странах-импортерах энергии  увеличивает зависимость от импорта.

Во многих случаях субсидии поощряют контрабанду и коррупцию. Наблюдаются случаи нелегальной торговли из стран с субсидируемой энергией в страны с более высокими энергетическими ценами, что приводит к негативному воздействию на экономику в целом.

Субсидирование оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Потребление ископаемого топлива – основной источник глобальных выбросов парниковых газов, поэтому рост производства и использования этого вида энергии обостряет проблему изменения климата. Кроме того, происходит рост и локального загрязнения:  сжигание ископаемых видов топлива увеличивает загрязнение атмосферы такими вредными веществами, как двуокись серы, окислы азота и взвешенные вещества, которые могут оказывать серьезное, а зачастую и долговременное отрицательное влияние на здоровье людей, окружающую природную среду, причинять ущерб строениям и сельскому хозяйству. Возникают риски загрязнения водных ресурсов – вследствие аварий на нефтеналивных суднах и разливов нефти, стоков и выносов из хвостохранилищ и углеобогатительных установок, подтопления закрытых шахт, что в конечном итоге ведет к заражению грунтовых вод. Кроме того, добыча ископаемого топлива, особенно угледобыча, часто ведет к разрушению природных ландшафтов.

Велико воздействие субсидирования ископаемого топлива и на социальную сферу.Вопреки распространенному мнению о том, что субсидии на ископаемое топливо, обеспечивая низкие цены на энергию, снижают стоимость жизни и способствуют борьбе с бедностью, в действительности бедные слои общества в конечном счете не выигрывают, а социальное расслоение увеличивается. В реальной жизни дешевая энергия больше выгодна богатому населению – именно на их долю приходится львиная доля энергоемких приборов, оборудования, автомобилей. Между тем субсидии отвлекают  средства бюджета, которые можно было бы более эффективно направить на бесплатное здравоохранение, образование или такие важные для бедных слоев населения программы, как продовольственные купоны или другие виды целевой поддержки. К тому же загрязнение окружающей среды и нанесение вреда здоровью, вызванные использованием ископаемого топлива, как правило, в большей степени затрагивают малоимущее население, в основном вследствие их ограниченных возможностей для лечения и выбора места проживания.

Трудности реформирования

Как показывают многочисленные исследования, устранение субсидий на ископаемое топливо приносит множественный положительный эффект. Реформы в этой области позволят уменьшить нерациональное потребление энергии, снизить долю ресурсоемких производств, улучшить состояние окружающей среды (прежде всего за счет улучшения качества воздуха и водных источников), а также сократить выбросы парниковых газов и внести вклад в борьбу с изменением климата. Будут достигнуты и экономические цели – устранены искажения рыночных механизмов, повысится конкурентоспособность экономики, возрастет эффективность использования ресурсов, создание условий для равной конкуренции между различными видами энергоресурсов даст толчок применению более эффективных и чистых технологий. Кроме того, высвобождаются средства бюджета для других социально важных целей (таких как здравоохранение, образование и др.), что позволит улучшить человеческий капитал и сделать общество более социально справедливым.

Однако при всей привлекательности этих перспектив на практике реформы сталкиваются с трудностями и препятствиями. Прежде всего имеют место политические и экономические барьеры. Многие исследователи отмечают, что субсидии на ископаемое топливо обычно носят очень политизированный характер и поэтому трудно поддаются упразднению. В большинстве случаев субсидии получают влиятельные отрасли, которые хотят не просто получить привилегии сегодня, а обеспечить их рост в дальнейшем. Причем их целью часто являются не только непосредственно денежные средства, а привилегии в форме налоговых скидок, всевозможных специальных займов или возможности передачи рисков правительству и налогоплательщикам. Такие формы поддержки, как правило, приносят бόльшую прибыль, а выглядят менее прозрачно. Эти влиятельные отрасли стремятся реинвестировать в политический процесс, с тем чтобы и далее получать поддержку. Причем, как показывают исследования, более старые отрасли, находящиеся в экономическом упадке и сильно загрязняющие окружающую среду (например, угольная промышленность), как правило, пользуются наибольшей поддержкой и протекционизмом в торговле (о проблемах, связанных с угледобычей, читайте в статье Владимира Сливяка на стр. 18).

Организации и лица, заинтересованные в сохранении энергетических субсидий, даже если они небольшие, обычно хорошо организованы, в то время как группы, защищающие интересы налогоплательщиков и потребителей, которые могли бы конструктивно выступать против систем экологически вредной поддержки, как правило, разобщены. При этом следует учитывать, что чем менее гласный и прозрачный характер носят системы субсидий, тем меньше возможностей для противодействия им.

Но даже если правительства задумываются о вредном характере неэффективных энергетических субсидий, процессу реформирования мешает инертность и боязнь перемен, а также экономических сложностей и социальных потрясений. Действительно, в ряде стран, например в Индии, Иране, Малайзии и Нигерии, возникала социальная напряженность после официального объявления о сокращении энергетических субсидий. Опасения могут быть связаны с ростом цен на энергию, а также на товары первой необходимости. Такие негативные последствия могут иметь место в краткосрочный период  (как это было, например, в Иране), однако эти непопулярные меры могут быть смягчены или сведены к минимуму путем адекватных компенсационных мер для уязвимых групп населения (вследствие роста стоимости жизни или потери работы) и отраслей промышленности (в случае, если они будут вынуждены закрывать или перепрофилировать предприятия, сокращать количество рабочих мест).

Препятствием к реформам могут быть и соображения, связанные с коррупцией. Если коррупция распространена в той или иной стране, ее граждане обычно не верят, что правительство надлежащим образом распорядится отнимаемой у людей помощью, и не поддерживают реформы субсидий.

И наконец, процессу преобразований серьезно препятствуют проблемы выявления  субсидий. Поддержка часто носит неявный характер, информация о различных ее видах, как правило, размыта, раздроблена и рассредоточена в большом количестве государственных ведомств.

По всем этим причинам политики и правительства часто неохотно идут на такие реформы в одностороннем порядке, если только они не вынуждены проводить их в связи с экономическим или экологическим кризисом, для осуществления международных обязательств или под внешним давлением, например нового многостороннего или регионального торгового соглашения.

Стремления к реформированию во многом зависят и от типа собственной энергетической базы. В странах, добывающих энергоресурсы, люди, как правило, считают, что вследствие природного богатства их государства они имеют право на низкие цены на топливо, и обычно противятся отмене субсидий на ископаемое топливо. В то же время в странах-импортерах энергоресурсов понять необходимость реформы энергетической поддержки несколько легче.

Путь вперед

Реформирование системы неэффективных и вредных для окружающей среды субсидий на ископаемое топливо неизбежно для перехода к устойчивому развитию. Это сложный процесс, и для преодоления описанных выше противодействующих факторов, проведения эффективной реформы с максимальными результатами и минимальными издержками необходима комплексная многоцелевая стратегия, разработанная на основе широких дискуссий с заинтересованными сторонами.  До начала реформы должны быть тщательно подсчитаны все затраты и выгоды реформирования, а также спланирован плавный переходный период. Важнейшей предпосылкой успеха является понимание как политиками и чиновниками, так и различными слоями общества важности и необходимости преобразований.

Для того чтобы меры по проведению реформ были успешными, принципиально важна широкая информационно-просветительская кампания с тем, чтобы общественность понимала сущность реформ.

Источники: ОЭСР, «Методы анализа энергетических субсидий в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии», 2013; J.Ellis, “The Effects of Fossil-Fuel Subsidy Reform: A review of modelling and empirical studies”; IISD-GSI,Untold Billions: Fossil-Fuel Subsidies, their Impacts and the Path to Reform, 2010; Саймон Деньер, «Ведущие страны мира отказались лишать субсидий ископаемое топливо», «Энергетика в России и мире», 4 июля 2016; информация «Эко-Согласия»

Подпишитесь на электронную рассылку «Мостов» - заполните эту форму.