Мосты

Какими стратегиями могут воспользоваться страны с низким уровнем доходов для перестройки своей экономики и диверсификации производства? Автор этой статьи рассказывает о трех видах промышленной политики, подробно рассматривая факторы успеха каждой из них.

Промышленная политика играет значительную роль в экономических преобразованиях, однако полученные результаты, в частности в странах с низким уровнем доходов, отличаются своей неоднородностью. Например, невероятный подъем производственных центров в Восточной и Южной Азии серьезно изменил экономические перспективы этих регионов всего за одно поколение. Это кардинально отличается от маргинализации и ослабления производственного сектора, наблюдаемых в других государствах, особенно в странах Африки к югу от Сахары.

После финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг. быстро развивающиеся глобальные державы, такие как Китай, достигли невероятного экономического успеха в том числе благодаря использованию нетрадиционных вариантов политики. Среди лидеров стало появляться понимание важности промышленной политики для переформатирования экономических структур, если страна хочет сохранить конкурентоспособность или перейти на следующий уровень развития.

Сегодня дискуссии в странах с низким уровнем доходов все меньше сконцентрированы на вопросе о том, нужно ли проводить индустриализацию, в частности с помощью политики вмешательства. Все более важным становится вопрос о том, как эта политика может продвинуть умные идеи, в том числе посредством технологических инноваций, для преодоления разрывов в уровне производительности, модернизации промышленности и диверсификации экономики.

Промышленная политика в странах с низким уровнем доходов

Обычно успешные варианты промышленной политики внедрялись в странах с высоким уровнем доходов или в странах с формирующейся экономикой в Азии или Латинской Америке. Однако меньший успех стран с низким уровнем доходов был обусловлен не недостатком инициатив в промышленной политике, а скорее специфическими экономическими и политическими условиями, которые привели к неоднозначным результатам. Более того, груз прошлых неудач стал главной причиной для аргументов против принятия промышленной политики и заставил страны подписывать двусторонние соглашения о зонах свободной торговли (ЗСТ) и двусторонние инвестиционные соглашения (ДИС), ограничивающие возможности участвующих сторон использовать  промышленную политику для преодоления повсеместных рыночных сбоев и других структурных экономических проблем.

Несколько фактов о странах с низким уровнем доходов

Потенциальная конкурентоспособность стран с низким уровнем доходов происходит из двух больших преимуществ: существенно низких затрат на рабочую силу, несмотря на высокую конкуренцию на рынке труда, и доступности большого количества природных ресурсов. Тем не менее страны с низким уровнем доходов сталкиваются с многочисленными проблемами, в том числе следующими:

• экономическая база с низким уровнем индустриализации и диверсификации, характеризующаяся разрывами в производительности труда и по большей части неквалифицированной рабочей силой;

• неформальный, слабый и малый по размеру местный частный сектор, сталкивающийся с ограничениями на стороне спроса, что связано с низким уровнем дохода и слабой покупательской способностью, а также с ограничениями на стороне предложения из-за низкой продуктивности;

• непростые деловые условия, выражающиеся в неблагоприятном деловом климате, высоких транспортных издержках, в том числе трансграничных, недостаточной и ненадежной инфраструктуре, неадекватных технологиях и квалификации, а также в ограниченном доступе к финансированию;

• потребность в исправлении рыночных сбоев и ошибок правительства;

• влияние внешних игроков, приводящее к несогласованности стратегий с  правительственными мерами и, следовательно, к фрагментации политики вместо ее координации.

Что работает (или не работает) и почему?

Промышленная политика имеет множество аспектов, которые необходимо совместно активировать в рамках целевой внутренней политики, дополняющей мягкой политики, а также решений, принимаемых ведущими фирмами, контролирующими глобальные цепочки создания стоимости (ГЦС). Эти виды политики можно разделить на четыре крупные категории: (i) импортозамещающая индустриализация; (ii) экспортоориентированная индустриализация; (iii) ресурсоориентированная индустриализация и (iv) индустриализация посредством инноваций (см. Low and Tijaja, 2013). В этом разделе рассматриваются факторы успеха в первых трех категориях, имеющих отношение к странам с низким уровнем доходов.

Импортозамещающая индустриализация

Изначально импортозамещающая индустриализация была разработана, чтобы ликвидировать отставание стран с низким уровнем доходов от стран с высоким уровнем доходов. Ранние поколения такой политики были направлены на замещение импортных товаров и услуг посредством поддержания торговли и использования инструментов фискальной политики для защиты неокрепших отраслей. Эта модель, однако, оказалась ограниченной из-за недостаточного размера внутренних рынков, появления постоянных искажений рынка и поддержки неконкурентных отраслей, а также увеличения трудностей для конкуренции с иностранными продуктами.

Несмотря на получение во многом неубедительных достижений, есть доказательства, которые демонстрируют, что при определенных условиях и в конкретных отраслях политика импортозамещения позволила достичь хороших результатов. Примером может служить успешное развитие фармацевтической отрасли в Бангладеш. Сегодня 97% внутреннего спроса на непатентованные лекарственные средства удовлетворяется местными производителями таких лекарств по сравнению с 35% в 1982 г., когда правительство начало использовать целенаправленную промышленную политику для стимулирования местного производства. Количество компаний утроилось с 1982 г., и сейчас в них работает около 100 тыс. человек. Бангладеш экспортирует непатентованные лекарственные средства в 85 стран, в том числе США и некоторые европейские государства.

Исходя из этого примера, можно сказать, что причиной успеха импортозамещающей индустриализации стали целенаправленность политики и выбор отрасли. Общественное здравоохранение являлось приоритетной сферой, в которой рыночный сбой ощущался наиболее серьезно. Были разработаны стратегии поддержки развития местной фармацевтической индустрии. Они достигли положительных результатов, так как благодаря жесткому ценовому и рыночному контролю практически не оставляли возможности для концентрации поступлений. Система основывалась на производительности. Бангладеш также сконцентрировалась на получении технологических знаний, передаче ноу-хау и повышении квалификации.

Однако сегодня, несмотря на успехи, действующая модель начинает достигать своего лимита, учитывая рост цен на сырье, конкуренцию с другими производителями непатентованных лекарственных средств и сложности продвижения вверх по цепочке создания стоимости. Не может изменить ситуацию и предоставленное ВТО освобождение от обязательств по Соглашению по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (Соглашения по ТРИПС). Чтобы поддержать отрасль в долгосрочной перспективе, Бангладеш придется переориентировать свою помощь таким образом, чтобы повысить эффективность некоторых форм оказываемой до настоящего времени «временной поддержки» по мере изменения политики в области фармацевтики. Например, до сих пор не ясно, как будет осуществляться поддержка промышленности по истечении временного освобождения от обязательств по Соглашению по ТРИПС в 2016 г., особенно если иностранные фирмы начнут подавать заявления на патенты после 2016 года.

Экспортоориентированная индустриализация

Политика экспортоориентированной индустриализации направлена на производство промышленных товаров для иностранных рынков. Некоторые страны с низким уровнем доходов воспользовались этим видом политики для диверсификации своих экономик, частично чтобы компенсировать неудачи импортозамещения и частично чтобы повторить истории успеха Восточной Азии. В 1980-х и 1990-х гг., когда рынок регулировался Соглашением ВТО по текстилю и одежде, для ряда таких стран открылось несколько возможностей в отрасли производства одежды, где стоимость рабочей силы была низкой. Однако действие этой договоренности истекло в 2005 году.

Одной из характеристик экспортоориентированной политики является то, что, несмотря на относительную легкость привлечения фирм, их сложно удержать со временем, так как они начинают чувствовать себя не связанными обязательствами. Страны, которые добились наилучших результатов в развитии экспорта, уделили внимание более широкой промышленной стратегии и дополнительным усилиям. Все это было нацелено на то, чтобы содействовать развитию связей с поставщиками и заказчиками, удержать фирмы (оказывая поддержку модернизации процессов, продуктов, функций или цепочек создания стоимости) и укрепить партнерство с крупными фирмами для обеспечения передачи ноу-хау и навыков от отраслей с низкой производительностью отраслям с высокой производительностью.

Невозможность реализации этого подхода привела, в частности, к распаду текстильной отрасли в Кении в 1980-х гг., когда Соглашение по различным видам волокон утратило свою силу. Многие инвесторы перевели свои производства в другие страны, несмотря на то, что Кения получила доступ на рынки ЕС и США. В то же время Бангладеш сумела добиться успеха благодаря как механизмам адресной поддержки, направленным на привлечение и удержание инвестиций, так и своей программе развития навыков, например соглашению 1979 г. о техническом сотрудничестве с компанией Daewoo, на тот момент ведущим корейским производителем одежды. Создание таможенных складов для хранения импортируемого сырья позволило фирмам отсрочить уплату таможенных пошлин и денежных субсидий (в размере 25%) за использование местных тканей в качестве сырья для производства готовой одежды на экспорт. Сегодня Бангладеш является вторым крупнейшим экспортером одежды после Китая с более чем 5000 предприятий, производящих одежду, на которых трудится около 3,5 млн человек.

С помощью экспортоориентированной политики Эфиопия стала вторым крупнейшим африканским экспортером срезанных цветов (после Кении). Это стало возможным благодаря стратегии выборочного поощрения экспорта, опирающейся на индустриализацию на основе опережающего развития сельского хозяйства, несмотря на проблемы, связанные с доступом к земле и финансированию, а также слабую инфраструктуру и логистику. Политика, направленная на преодоление основных сдерживающих факторов и создание благоприятных условий, осуществляется с помощью следующих шагов: (а) сдачи в аренду государственной земли недалеко от аэропорта по очень низкой цене; (б) предоставления долгосрочного кредита под низкий процент; (в) решения проблем с логистикой; (г) координации воздушного сообщения, компонента с наибольшими эксплуатационными расходами.

Ресурсоориентированная индустриализация

Для проведения ресурсоориентированной индустриализации требуются очень специфические виды промышленной политики, отражающие природу сырьевого сектора.  Примечателен пример мозамбикского алюминиевого завода Mozal. Хотя в Мозамбике не добывался боксит на момент разработки проекта, страна сумела привлечь одного из крупнейших прямых иностранных инвесторов в своей истории с помощью комбинации налоговых и финансовых стимулов, дешевой энергии и обеспечила доступ своего алюминия на рынки через совместное предприятие с компанией Mitsubishi.

Несмотря на важный вклад в экономику Мозамбика, попытка Mozal создать внутренние связи, в частности с помощью программы расширения возможностей малых и средних предприятий, оказалась ограниченной по своему масштабу и структуре.В отрасли были созданы около 3000 рабочих мест, удалось привлечь более 200 поставщиков сырья, однако ее связь с остальной экономикой в разрезе технологических возможностей и обучения осталась недостаточной.

Урок Мозамбика позволяет сказать, что для ресурсоориентированной индустриализации больше важна конкурентоспособность во взаимосвязанных отраслях, чем добыча как таковая. Хотя наделенность факторами производства, безусловно, является преимуществом, примеры Чили, ЮАР или Ботсваны показывают, что она не является достаточной сама по себе. Таким образом, успех ресурсоориентированной индустриализации обуславливают типы стимулов и существующие условия для появления и поддержания обогащения и трансформации отраслей промышленности.

Изменчивая природа индустриализации и эволюционирующая торговая система

Изменчивая природа индустриализации в сочетании со стремительно развивающейся архитектурой глобальной торговли существенно влияет на способность стран с низким уровнем доходов делать политический выбор для содействия своему промышленному развитию. Фрагментация способов производства и инвестиционных потоков привела к разбросу производственной деятельности по цепочкам создания стоимости или производственным сетям по всему миру, в результате чего произошло резкое увеличение торговли промежуточными продуктами.

Несколько фирм из стран с низким уровнем доходов сумели подключиться к глобальным цепочкам создания стоимости на устойчивой основе. Когда это удавалось, они оставались на низкой ступени цепочки и испытывали трудности с продвижением вверх. Неудивительно, что значительная доля прямых иностранных инвестиций во многие страны с низким уровнем доходов была сосредоточена в определенных секторах, таких как добыча полезных ископаемых и углеводороды. Инвесторы уделяли мало внимания деятельности с высокой добавленной стоимостью и производству. Это отражает глубокие и растущие разногласия между странами с низким уровнем доходов и остальным миром и демонстрирует важность и безотлагательность необходимости подстраиваться под новые требования индустриализации.

По мере эволюции производственной экосистемы меняются и правила игры. За последние годы мы столкнулись с распространением двусторонних и региональных торговых соглашений между развитыми и развивающимися странами, а также между развитыми странами, как способа углубления торговых отношений. Мегарегиональные торговые переговоры более масштабны по объему и наполнению и охватывают вопросы, находящиеся вне компетенции соглашений ВТО, в том числе охрану окружающей среды, трудовые права, защиту данных и конфиденциальность, а также вопросы конкуренции. В случае своего успешного подписания эти соглашения кардинально изменят правила ведения торговли и окажут серьезное влияние на не участвующие в них государства, в частности страны с низким уровнем доходов. Они приведут к размытию действующих торговых преференций, особенно в сфере производства одежды и переработки сельхозпродукции, и, что более важно, к значительному сближению или синхронизации нормативно-правовых баз.

Однако это также может создать новые возможности для стран с низким уровнем доходов, позволив им пропустить некоторые технологические процессы и специализироваться на деятельности, больше соответствующей их факторам производства и учитывающей их сравнительные и конкурентные преимущества.

Дальнейшие шаги: варианты политики для стран с низким уровнем доходов

Количество политических инструментов для преодоления проблем индустриализации достаточно, хотя страны с низким уровнем доходов сейчас работают в более ограниченной правилами торговой среде по сравнению с более ранними условиями, в которых развивались индустриальные страны. Например, ВТО ограничивает применение отдельных политических инструментов, в частности экспортных ограничений или связанных с торговлей инвестиционных мер, и регулирует условия использования технологий, патентов, промышленных образцов и авторских прав. Подписание соглашений о ЗСТ, в том числе соглашений об экономическом партнерстве, еще более ограничило пространство этих стран для маневра в политике, так как они обязались устранить тарифные барьеры в отношении не менее чем 75% продуктов, импортируемых из ЕС. Наконец, ДИС наделяют иностранных инвесторов дополнительными правами для оспаривания мер, которые национальные правительства могут принимать в пользу местных отраслей.

Тем не менее страны с низким уровнем доходов обладают значительной степенью гибкости в ВТО, в частности в соответствии с многочисленными исключениями, положениями о специальном и дифференцированном режиме, а также особыми исключениями или освобождениями от обязательств ВТО, по которым им предоставляется более длительный переходный период для имплементации конкретных соглашений.

Недостаток пространства для маневра в политике, похоже, не представляет проблемы. Странам с низким уровнем доходов необходимо расширить и углубить использование действующих политических инструментов в целях перестройки экономики и содействия внутренней диверсификации своей производственной базы. Кроме того, эти страны должны искать подходящий баланс между мягкими и жесткими видами промышленной политики, а также между внутриотраслевыми и горизонтальными мерами политики для развития устойчивой производственной базы. В дополнение к этому необходимо корректировать политику по мере изменения экономической ситуации в стране и развития международной торговли.

Принимая во внимание условия успеха политики импортозамещения в фармацевтической отрасли в Бангладеш, кажется необходимым оценивать политику и поддержку в разрезе производительности. Желательно, чтобы некоторые формы поддержки были ограничены по времени во избежание ее направления в малопродуктивные отрасли и для обеспечения устойчивости в долгосрочной перспективе.

В случае с экспортоориентированной и ресурсоориентированной политикой опыт показывает, что фирмы выбирают место работы в зависимости от эффективности производства, оказываемой поддержки для преодоления сдерживающих факторов, таких как доступ к финансам, земле или логистические сложности, а также условий доступа на рынок и предоставляемых торговых преференций. Это означает, что для удержания глобальных компаний требуется постоянный пересмотр промышленной политики.

Наконец, по мере развития глобальной торговли страны с низким уровнем доходов должны разрабатывать стратегии и создавать стратегические союзы для извлечения пользы из новой среды. Им необходимо взять на себя более активную роль в ВТО, чтобы многосторонняя торговая система гарантировала прозрачность и сохраняла для них необходимые механизмы гибкости.

Эта статья подготовлена на основе исследования Изабель Рамду “Industrial Policies in a Changing World: What Prospects for Low-Income Countries”, опубликованного Международным центром по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) и Всемирным экономическим форумом в 2015 году.

Изабель Рамду – старший советник по развитию связей и инвестициям Африканского центра по освоению минеральных ресурсов, Экономическая комиссия для Африки

Подпишитесь на электронную рассылку «Мостов» - заполните эту форму.