Мосты

Ключевые концепции морского права выступают в качестве основы для мер регулирования субсидий для рыбного промысла, обсуждаемых в ВТО. Понимание текущих общих и специальных прав и обязанностей государств в границах различных морских зон поможет оценить предложенные меры регулирования субсидий.

Предложения по новым мерам регулирования субсидий для рыбного промысла во Всемирной торговой организации (ВТО) основываются на установленных правилах и толковании в отношении совместного использования океанов. Соответствующее международное право главным образом основано на морском праве. Существует несколько сфер, в которых новые торговые правила могут зависеть от ключевых принципов морского права, как это указано в Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года (ЮНКЛОС) и иных соответствующих договоренностях.

Несколько текстуальных предложений, полученных Переговорной группой по правилам (TN/RL/W/273, 28 июля 2017 г.), тем или иным образом опираются на морские зоны и иные юрисдикционные концепции. Они относятся к водам, находящимся в национальной юрисдикции (то есть в юрисдикции прибрежных государств), и водам в «открытом море», а также к юрисдикции, вытекающей из регистрации «флагов» кораблей государствами.

Например, большое внимание на переговорах уделяется незаконному, несообщаемому и нерегулируемому рыбному промыслу (ННН-промыслу), а предложения направлены на запрет такого промысла. Определение того, является ли промысел незаконным, несообщаемым или нерегулируемым, зависит от прав и обязанностей в соответствии с морским правом, в том числе в рамках механизмов сотрудничества, таких как «региональные рыбохозяйственные организации» (РРХО). Морские зоны также упоминаются в предложенных исключениях из запретов субсидий: некоторые предложения членов ВТО, например, содержат исключения для субсидий для рыбной ловли в границах территориальных морей или исключительных экономических зон (ИЭЗ) прибрежных государств.

В этой статье содержится краткое вступление в морское право, а также дается общий анализ следующих морских зон: территориального моря, ИЭЗ и открытого моря. В статье также описываются некоторые права и обязанности государств при ведении промысловой деятельности с особым акцентом на сосуществование этих прав и обязанностей с предложенными правилами в отношении субсидий.

Морское право и рыбный промысел

Морское право состоит из соглашений, международного обычного права и других инструментов, касающихся морей и океанов. В этой части статьи дается краткий обзор: ЮНКЛОС и соответствующих имплементационных соглашений; соглашений и добровольных руководящих принципов Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО); региональных соглашений, в том числе учредительных инструментов РРХО и их мер, и прецедентного права, сформировавшегося в рамках обязательного механизма разрешения споров.

ЮНКЛОС направлена на «содействие мирному использованию морей и океанов, справедливому и эффективному использованию их ресурсов, сохранению их живых ресурсов, а также изучению, защите и сохранению морской среды». Хотя членский состав ВТО и ЮНКЛОС не совпадает, большинство положений ЮНКЛОС считаются кодифицированным международным обычным правом и, соответственно, обязательным для всех государств.

С ЮНКЛОС связаны более специфические соглашения, такие как Соглашение о сохранении трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими (СРЗ). Целью СРЗ является решение текущих вопросов относительно таких запасов, в особенности чрезмерного использования ресурсов в открытых морях. Почти половина членов ВТО являются участниками СРЗ. Некоторые члены ВТО, не ратифицировавшие СРЗ, такие как Аргентина, Колумбия, Перу, Гайана, Камбоджа и Пакистан, совместно выступили с текстуальными предложениями касательно мер регулирования субсидий.

Другими источниками права о рыбном промысле, разработанными под эгидой ФАО, являются Соглашение ФАО по открытому морю 1993 года и Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 года (Кодекс ФАО). ФАО предпринимает коллективные усилия по борьбе с ННН-промыслом, который продолжает представлять собой главную проблему в управлении ресурсами мирового океана в открытом море и ИЭЗ.

Чтобы помочь предотвратить, остановить и ликвидировать ННН-промысел, ФАО разработала руководство в форме добровольного Международного плана действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла (МПД-ННН). Организация также осуществляет мониторинг недавно вступившего в силу Соглашения о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (СМГП). СМГП направлено на гармонизацию мер, предпринимаемых государствами порта против иностранных судов, в том числе блокирование поставок выловленной посредством ННН-промысла рыбы на национальный и международный рынки. Это Соглашение также разрешает отказать во входе в порты любым судам, вовлеченным в ННН-промысел. Ожидается, что правила относительно субсидий укрепят существующую систему за счет механизма обеспечения выполнения членами ВТО запрета на любое финансирование ННН-промысла.

Дополнительным источником права рыбного промысла являются региональные соглашения. РРХО обладают компетенцией принимать юридически обязательные меры по сохранению живых ресурсов и управлению ими в отношении рыбного промысла. Деятельность РРХО (сейчас действуют около 20 таких организаций) важна в определенных географических районах, таких как открытые моря и пересекающиеся ИЭЗ, а также для некоторых далеко мигрирующих рыб, например тунца. Одним из ключевых инструментов РРХО является создание списков судов, активных в соответствующем промысле. Они могут иметь форму негативных или «черных» списков судов, вовлеченных в ННН-промысел, или позитивных «белых списков» судов, которые считаются занимающимися законным промыслом. РРХО могут делиться друг с другом списками судов, вовлеченных в ННН-промысел.

Решения международных трибуналов являются вспомогательными источниками морского права. В соответствии с обязательной системой разрешения споров между сторонами в отношении определенных нарушений ЮНКЛОС, такие споры могут разрешаться Международным трибуналом по морскому праву (МТМП), Международным судом (МС) и специальными арбитражными органами. Прецеденты по таким спорам и консультативные заключения, которые могут запросить стороны или определенные международные организации, являются важным и развивающимся источником права и позволяют лучше понять правовые принципы подобно тому, как Орган ВТО по разрешению споров дополняет торговое право.

Морские зоны

Некоторые из предложений членов ВТО по мерам регулирования субсидий основываются на морских зонах, установленных морским правом:

-    территориальном море (суверенной территории прибрежного государства на 12 морских миль в сторону моря от исходной линии);

-    исключительной экономической зоне (зоне протяженностью до 200 морских миль в сторону моря от исходной линии, дающей «суверенные права» прибрежным государствам);

-    открытом море («районах за пределами национальной юрисдикции»).

В ЮНКЛОС кодифицированы морские зоны и разъясняются права и обязанности прибрежных и других государств касательно прибрежных зон, особенно территориального моря и исключительной экономической зоны (ИЭЗ).[1] Хотя вопросы зон урегулированы, существуют разногласия относительно содержания прав прибрежных государств и точной делимитации границ некоторых оспариваемых территорий.[2] Данный элемент оспариваемости частично объясняет включение в некоторые предложения прямо выраженного положения, гарантирующего, что правила по субсидиям не будут иметь какого-либо юридического значения для определения морской юрисдикции.[3]

Территориальное море

Прибрежные государства обладают суверенитетом в отношении природных ресурсов в границах своих территориальных морей и в то же время имеют несколько обязанностей, в том числе общих обязанностей касательно защиты и сохранения морской среды, а также предоставления мирного прохода для кораблей других государств.

Предложение ЕС в переговорах ВТО по рыбному промыслу предусматривает исключение рыбного промысла в границах территориального моря из применения некоторых запретов на субсидии.[4]

Исключительная экономическая зона

Одним из достижений ЮНКЛОС (часть V) было согласование концепции ИЭЗ, в особенности для прибрежных государств, которые искали больше возможностей для использования морских ресурсов, прилегающих к их побережьям. Морские государства, привыкшие вести промысел вдалеке от своих границ, должны были достичь согласия по продолжению этой деятельности или ограничить промысел оставшимся открытым морем. Запасы рыбы в ИЭЗ обычно имеют бóльшую коммерческую значимость, чем запасы в открытом море.

Концепция ИЭЗ сейчас является частью обычного международного права. Хотя 200 морских миль не являются эквивалентом территории, как в случае с территориальным морем, эта зона наделяет прибрежные государства «суверенными правами». Например, в соответствии с ЮНКЛОС прибрежные государства имеют суверенные права «в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами». Тем не менее, прибрежные государства должны сотрудничать с другими государствами и международными организациями, в том числе со странами, которые систематически вели промысел в данных зонах, в целях оптимального использования этих ресурсов.

Некоторые предложения членов ВТО направлены на дифференциацию субсидий, поддерживающих промысел внутри их собственных ИЭЗ и за их пределами. Например, предложение Группы стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ) предусматривает запрет субсидий, способствующих перелову и избытку рыбопромысловых мощностей и развитых, и развивающихся стран, хотя данные запреты не распространяются на промысел развивающимися странами внутри своих собственных ИЭЗ.[5] Предложение наименее развитых стран (НРС) содержит исключение,[6] а предложение Индонезии подразумевает применение этого исключения в ситуациях, когда ресурсы в ИЭЗ члена ВТО «недостаточно эксплуатируются».[7]

Договаривающиеся стороны ЮНКЛОС обязаны обеспечить устойчивое использование ресурсов в границах своих ИЭЗ. Если бы предложенные меры регулирования субсидий позволяли им продолжать субсидировать промысел в своих ИЭЗ, им бы пришлось это сделать в контексте действующих обязательств касательно устойчивого использования этих ресурсов.

Открытое море

Открытое море является древней концепцией, восходящей к идеям неограниченной свободы, однако сейчас свобода открытого моря является неабсолютной. Свобода промысла должна осуществляться с «должным вниманием» к интересам других государств. Хотя граждане всех стран могут участвовать в промысле в открытом море, данная деятельность должна осуществляться в соответствии с обязательствами по соглашениям, определенными правами и обязанностями прибрежных государств, как предусмотрено частью V ЮНКЛОС и другими соответствующими положениями (в особенности статьей 166 ЮНКЛОС).

В контексте переговоров по субсидиям предложенное обязательство воздержаться от субсидирования рыбного промысла в отношении страдающих от перелова запасов в открытых морях или от содействия созданию избыточных мощностей или перелову в открытых морях может рассматриваться как часть существующих обязательств по сохранению живых ресурсов и управлению ими. Иначе говоря, правила в отношении субсидий помогут поддержать последовательность между обязанностями государства в открытых морях и внутренней экономической политикой.

Концепция открытых морей является центральной во многих предложениях по дифференциации субсидий. Предложенные исключения из мер регулирования субсидий для рыболовства в ИЭЗ сосредоточены на влиянии мер на деятельность в открытом море, а также на промысле в ИЭЗ других стран (экспедиционном промысле). Некоторые предложения исключают промысел в открытом море из мер регулирования. Индонезия, например, готова разрешить развивающимся странам предоставлять субсидии для использования членами ВТО своего права на промысел в открытом море в рамках установленных квот.[8] Предложение Аргентины и ряда других членов ВТО содержит запрет на субсидии, касающиеся перелова в районах за пределами национальной юрисдикции, за исключением «программ субсидий членов ВТО, направленных на выполнение квоты или осуществление права, установленного РРХО».[9]

Осуществление прав

Осуществление прав на промысел связано с конкретными правами и обязанностями в отношении территориального моря, ИЭЗ или открытого моря, а также с общими обязательствами государств. Предложения по субсидиям опираются на различные виды юрисдикций государств в отношении рыбного промысла, а также на законы, которые могут устанавливаться государствами флага, прибрежными государствами, государствами порта или государствами с иным статусом.

В этой части статьи приводится анализ осуществления соответствующих прав. Например, когда судно пользуется правом свободы промысла в открытом море или в ИЭЗ другого государства, это происходит в определенной юрисдикции и под ответственностью государства его флага. В этом случае государство регулирует промысел своего судна в статусе государства флага. Если то же государство выявит компании, которые имеют право на государственное финансирование, то предложенные меры регулирования будут применяться по отношению к субсидирующему государству. В контексте оценки предложений по регулированию субсидий в этой части статьи рассматривается осуществление прав в рамках морского права с точки зрения: (i) общих прав и обязанностей; (ii) государства флага; (iii) прибрежных государств и (iv) общих промысловых запасов.

Общие права и обязанности

ЮНКЛОС признает, что государства имеют общее обязательство по сохранению запасов рыбы и управлению ими наряду со специальными правами и обязанностями. Данное обязательство действует независимо от зоны, в которой ведется промысел. Общая обязанность применяется не только в отношении деятельности, осуществляемой государствами напрямую, но и к их обязательству «гарантировать», что деятельность в пределах их юрисдикции и власти не вредит морской среде. Концепция обязательства «поведения», а не «результата» развилась благодаря ряду дел в МС и МТМП и именуется обязательством «должной заботливости».

Права и обязанности государства флага

Права и обязанности государства флага имеют значение в контексте предложений, предполагающих применение запретов на субсидии для судов или операторов, которые государство их флага считает участвующими в ННН-промысле. Они также важны для предложенных запретов на субсидии, поддерживающие вылов рыбы из общих запасов, если его участники не являются членами соответствующей РРХО.

В соответствии с ЮНКЛОС государства дают свое гражданство судам, которые они регистрируют и с которыми у них имеется «устойчивая связь». Обязанности государства флага включают отнесение к своей юрисдикции ряда технических, социальных и административных вопросов, касающихся судна. Например, Кодекс ФАО, среди прочего, обязывает государства обеспечить «действенный контроль» над судами под их флагами и гарантировать, что деятельность таких судов «не подрывает эффективность мер по сохранению и управлению, принимаемых в соответствии с международным правом и вводимых на национальном, субрегиональном, региональном или всемирном уровнях».

Особый интерес для переговоров по промыслу в ИЭЗ представляет обязанность всех государств флага, являющихся членами ЮНКЛОС, принимать необходимые меры, в том числе принудительного характера, чтобы обеспечить соблюдение судами под их флагами требований законов и нормативных правовых актов, действующих в прибрежном государстве (на национальном, субрегиональном или региональном уровнях).

В соответствии с СРЗ свобода промысла государств флага в открытых морях ограничена требованиями РРХО в отношении конкретных районов или морских видов, а согласно ЮНКЛОС – интересами прибрежных государств в общих запасах или запасах далеко мигрирующих рыб (описываются ниже). Таким образом, государства флага связаны правилами, обязывающими всех членов ЮНКЛОС сохранять и управлять живыми ресурсами открытых морей, а также общим обязательством защищать и сохранять морскую среду, в том числе упомянутыми выше обязательствами должной заботливости. Предложенные меры регулирования субсидий, запрещающие субсидии для промысла в открытом море, страдающем от перелова, могут рассматриваться как уже соответствующие этим существующим обязательствам, хотя они и выражены новыми, экономическими условиями.

Права и обязанности прибрежных государств

Права и обязанности прибрежных государств касаются предложенных мер регулирования субсидий, связанных с ННН-промыслом (так как прибрежные государства могут выявить его), и предложенных исключений для субсидий, предоставляемых для промысла в территориальном море или ИЭЗ страны. Самым важным для обсуждения субсидий для рыбного промысла является тот факт, что прибрежные государства обладают суверенными правами на промысел, а также обязанностями, направленными на предотвращение чрезмерного использования ресурсов. Хотя ЮНКЛОС не обязывает прибрежное государство осуществлять сотрудничество в отношении запасов в территориальном море данного государства, правовой режим для ИЭЗ содержит такое обязательство.

Если прибрежное государство решит разрешить другим судам осуществлять вылов лишней рыбы в ИЭЗ, оно может вводить меры по сохранению ресурсов и другие условия, которым должны соответствовать флоты под чужим флагом государства. Примеры таких условий включают требования по сезонам и зонам вылова, использованию определенного оборудования, количеству судов и присутствию наблюдателей на борту судов. С целью обеспечения выполнения законодательства о сохранении и управлении живыми ресурсами прибрежное государство может, в частности, направить наблюдателя, осуществить инспектирование, арестовать суда и инициировать судебные разбирательства.

Из договоров и прецедентов ясно, что прибрежные государства не только обладают юрисдикцией над ресурсами в своих ИЭЗ, но и несут обязанности по устойчивой эксплуатации этих ресурсов в соответствии с международным правом. Это имеет важное значение в контексте предложений по исключению промысла в пределах ИЭЗ из правил регулирования субсидий. Членам ВТО необходимо удостовериться, что любые новые или действующие субсидии для промысла в их ИЭЗ не подрывают устойчивость использования ресурсов или чужих интересов касательно данных ресурсов. В контексте предложений по ННН-промыслу наделение прибрежных государств возможностью уведомлять ВТО о нарушении судами или операторами мер сохранения ресурсов, действующих в данной ИЭЗ, соответствует обязанности прибрежных государств осуществлять контроль над этими ресурсами и может поддержать эти усилия.

Права и обязанности в отношении общих запасов

Стороны ЮНКЛОС обязаны сотрудничать в управлении общими запасами (статья 63(2)). Это обязательство имеет более конкретную форму в СРЗ, которое применяется к запасам далеко мигрирующих рыб и запасам в открытом море и ИЭЗ, а также устанавливает базовые процедуры создания и функционирования РРХО. Согласно СРЗ его участникам, не являющимся членами действующего регионального режима и не осуществляющим меры по сохранению ресурсов и управлению ими, может быть отказано в доступе к соответствующему промыслу. Более того, (добровольный для выполнения) Кодекс ФАО содержит указание для всех членов ФАО не поддерживать ННН-промысел.[10]

РРХО играют важную роль в реализации правил о ННН-промысле и в предложениях касательно субсидий, способствующих ему. В РРХО действуют свои правила включения и исключения судов из списков ННН-промысла. Все предложения содержат запрет субсидий для ННН-промысла и более или менее прямые ссылки на списки судов, вовлеченных в ННН-промысел, составляемые РРХО. Например, Норвегия предлагает принять правило, которое потребует от членов ВТО убедиться, что рыболовецкое судно, которое может быть получателем субсидии, «не входит в список вовлеченных в ННН-промысел судов, составляемый региональной рыбохозяйственной организацией, ... и не работало в водах, находящихся в юрисдикции любого члена ВТО, без его разрешения в течение предшествующих пяти лет».[11]

Члены СРЗ обязаны не только сотрудничать при создании РРХО, но и соблюдать меры по сохранению ресурсов, принятые всеми РРХО, в том числе теми, членами которых они не являются. Ситуация со странами, не являющимися членами СРЗ или соответствующих РРХО, нашла косвенное отражение в предложении Аргентины и ряда других членов ВТО, касающемся запрета субсидий, содействующих ННН-промыслу (из шести стран, являющихся авторами этого предложения, только Коста-Рика, Панама и Уругвай ратифицировали СРЗ). Дополненное предложение предлагает членам ВТО признать списки судов РРХО, членами которых они не являются, при условии, что признающий член ВТО подтвердит, что список составлен в соответствии со стандартами надлежащих процедур и что РРХО открыта для всех членов ВТО и соблюдает все положения международного права и МПД-ННН ФАО.[12]

Несколько предложений членов ВТО предусматривают обязанность гарантировать, что признание списков судов, вовлеченных в ННН-промысел, для регулирования субсидий не сделает членов ВТО ответственными за соблюдение правил РРХО, членами которых они не являются. Предложение Аргентины и ряда других членов ВТО, например, указывает, что «если данным инструментом не предусмотрено иное, настоящее предложение не налагает на члена ВТО ответственность за меры или решения любой региональной рыбохозяйственной организации, членом которой он не является, и не обязывает его признавать такую меру или решение».[13]

Вывод

В данной статье изложены ключевые концепции морского права, выступающие в качестве основы для мер регулирования субсидий, обсуждаемых в ВТО. Предложенные правила, запрещающие субсидии для ННН-промысла, ссылаются на концепции законности и регулируются СРЗ, в том числе в части вопросов ИЭЗ и открытого моря. Кодифицированные в ЮНКЛОС морские зоны будут иметь значение и для правил, дифференцирующих субсидии для промысла в открытом море и субсидии для промысла в ИЭЗ или территориальном море членов ВТО. Таким образом, оценка действия предложенных мер регулирования субсидий требует понимания общих и специальных прав и обязанностей государств в различных морских зонах.

Морское право содержит ряд прав и обязанностей государств касательно рыбного промысла, в том числе те, что относятся к сохранению и управлению морской средой. Предложенные запреты на субсидии, связанные с ННН-промыслом, на практике будут способствовать реализации существующих обязательств государств посредством внутренней экономической политики в форме, которая может быть обеспечена правилами ВТО. В нескольких аспектах создание новых правил регулирования субсидий для рыбного промысла помогло бы практической реализации существующих прав и обязанностей государств по морскому праву во внутренней экономической политике.

Эта статья подготовлена на основе исследования Маргарет А. Янг “The ‘Law of the Sea’ Obligations Underpinning Fisheries Subsidies Disciplines”, опубликованного Международным центром по торговле и устойчивому развитию в ноябре 2017 года.